江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作的實踐與思考

(1.江蘇省水利工程科技咨詢股份有限公司，江蘇 南京 210029；2.江蘇省水利廳，江蘇 南京 210029)

1 項目背景

河湖是防洪排澇的有效屏障、水資源的重要載體、生態環境的控制性要素，水利工程是實施防洪排澇、農業灌溉、抗旱供水、生態調節的重要基礎設施。長期以來，由于只注重河湖資源環境的開發利用，忽視對其保護，加上因歷史原因造成的河湖和水利工程的管理范圍邊界不清、土地權屬不明的客觀因素，侵占河湖水域、破壞水利工程設施、與水爭地等違法行為時有發生。但隨著國民經濟的發展、社會管理認知的提升，人民群眾越來越意識到管理的重要性。如何劃定明確河湖和水利工程的管理范圍，就顯得十分重要。

2014年8月22日，水利部印發了《關于開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作的通知》(水建管〔2014〕285號)，部署全國各地開展河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作，推進建立范圍明確、權屬清晰、責任落實的河湖和水利工程管理保護體系[1]。江蘇省水利廳積極謀劃管理范圍劃定工作，根據《省委十二屆六次全會重要改革舉措實施規劃(2014—2020年)》，積極爭取省政府支持。省政府辦公廳印發了《關于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發〔2015〕76號)，據此，江蘇省水利廳會同省國土資源廳、財政廳啟動實施了全省河湖和水利工程管理范圍劃定工作[2]。為切實做好此項工作，江蘇省水利廳委托相關部門，從技術層面為整個工作推進提供技術支持，從管理層面積極引導、規范操作流程，為整個工作推進保駕護航。

2 基本情況

江蘇省地處長江、淮河兩大流域下游，分屬長江、太湖、淮河、沂沭泗四大水系，境內地勢低平，河湖眾多，水系復雜。全省共有100多萬條河道，其中鄉級以上河道2萬多條。根據《江蘇省骨干河道名錄》，全省有骨干河道727條，其中流域性河道32條，區域性骨干河道124條，其他重要河道571條；各類在冊水庫908座，大中型水閘432座，大中型泵站249座，0.5km2以上的湖泊137個，基本形成了完善的防洪、除澇、供水、降漬、擋潮等水利工程體系。

同時，由于歷史遺留、地物地貌、公路鐵路道路航道管線等基礎設施交叉建設、水利工程歷次除險加固及風化侵蝕等各種原因，省內河湖和水利工程的管理邊界情況錯綜復雜，為河湖和水利工程管理范圍劃定帶來重重困難。

3 國內外管理現狀

關于河湖和水利工程管理范圍劃定，目前國內尚無成熟的理論和成果，國外的管理理論和成果也難以適合江蘇省情況。針對管理范圍的界定，國內有一些法律法規(如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國河道管理條例》《江蘇省水利工程管理條例》以及地方的一些規定等)從文字上予以了規定，但未具體明確，導致現狀管理不清、難以執法到位，水事糾紛、矛盾較多，嚴重影響了水功能、水安全、水生態文明的建設和空間管控。

4 工作思路及過程

河湖和水利工程管理范圍劃定工作主要依據相關法律法規、技術規范、工程審批文件及相關規劃，準確劃定河湖和水利工程管理范圍，明確管理范圍線，埋設界樁界牌，辦理土地權屬登記手續，同時建立信息共享系統，推進建設多規合一，融合水利、國土資源、住房城鄉建設規劃、發展改革和環境保護等部門的管理平臺，推進建立統一銜接、功能互補、相互協調的河湖空間規劃體系。項目實施時，按以下步驟進行(見圖1)。

圖1 江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作思路

4.1 收集資料，調研摸底

收集歷史相關管理范圍劃定政策標準、法規文件等資料，會同國土部門開展水利工程管理保護范圍劃定情況調查，了解歷次水利工程管理保護范圍劃定及確權情況，梳理遺留問題，分析現狀，根據調查結果提出需完成劃界、確權的河湖工程清單。

4.2 頂層設計，技術支撐

江蘇省水利廳成立“江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作領導小組”，下設辦公室，確定技術支撐單位，編制相關技術指導文件，抽調專職人員負責全省水利工程管理保護范圍劃定工作，重點做好技術指導和督查。

4.3 試點先行，總結經驗

結合江蘇省河湖管理體制創新試點，在13個設區市分別選擇13個試點縣(市、區)或市直管單位，確保一市一試點，分別為南京市長江河道管理處、無錫市江陰市、徐州市銅山區、常州市金壇區、蘇州市常熟市、南通市海安縣、連云港市灌南縣、淮安市淮安區、鹽城市東臺市、揚州市高郵市、鎮江市揚中市、泰州市高港區、宿遷市沭陽縣。根據試點工作及時總結經驗，確保后續工作穩步推進。

4.4 全面鋪開，技術指導

在完成調查摸底的基礎上，根據試點工作積累的經驗，以縣為單位，全面開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作。省水利、國土、財政部門每年年初聯文下達年度劃界工作任務，由市縣組織實施。按照層層分解任務、分段劃分責任、嚴格相關政策和技術標準的要求，進行現場勘測詳查、確定管理界線、埋設管理界樁界牌、采集坐標、登記入庫。工作過程中，由省河湖和水利工程管理范圍劃定工作領導小組定期組織技術培訓、現場指導，確保實施質量。

4.5 督查巡查，過程控制

每年度由省水利廳組織一次督查，了解各縣(市、區)的組織實施情況、工作進度情況、推進措施、質量控制等，并將督查結果予以通報，作為省級資金補助安排的重要依據；每年度由技術支撐單位組織一次巡查，了解各縣(市、區)的組織保障工作、技術過程控制情況、成果資料、劃界標準執行情況、現場界樁(牌)告示牌等埋設情況，同時解答實施過程中遇到的技術問題。

4.6 成果驗收，社會公告

項目完成后，委托具有相關資質的第三方進行抽檢，實施部門組織驗收，并提請當地人民政府對外界發布劃界成果公告。

4.7 成果整理，信息入庫

市、縣(市、區)水利(務)局負責組織本轄區劃界成果信息數據采集、匯總并上報由省水利廳開發的江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果上報審核系統；省水利廳負責檢查指導全省信息采集與處理工作，并對數據進行匯總、審核。

5 工作重點和難點

5.1 頂層設計的全面性

江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作是一項系統性的工作，在劃界確權過程中須與政府、國土、規劃、交通等多個行政管理部門進行溝通，協調的難度較大。此外，部分水利樞紐工程周圍密布企事業單位、民居，劃界確權的過程中不可避免地會與工程周邊社會公眾的開發建設項目、生產經營活動產生沖突，須依法依規進行協調。因此，做好頂層設計十分重要。

江蘇省水利廳積極謀劃管理范圍劃定工作。一是在政策上，依據《省委十二屆六次全會重要改革舉措實施規劃(2014—2020年)》中明確將河湖等自然生態空間進行統一確權登記列入全省重要改革事項的要求，爭取省政府支持。為此，江蘇省政府辦公廳出臺了《關于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發〔2015〕76號)，統一部署全省管理范圍劃定工作。省水利廳聯合財政、國土等相關部門推進工作實施。二是在技術上，如圖2所示，省水利廳委托技術支撐單位深入開展調查研究，搜集整理相關文件，組織調查摸底，了解全省現狀劃界確權情況，結合本省實際，制定了《工作方案》。擬定了工作的目標任務，明確了工作范圍，選定試點單位，試點先行，以點帶面。同時，先后編制了《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定試點工作實施方案編制大綱》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定實施方案編制大綱》《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定技術規定(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果信息采集技術要求(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定實施方案符合性審查工作指導意見》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定招標文件技術部分編制要點(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工程技術設計書編寫大綱》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定抽檢規定(試行)》《江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作驗收管理辦法》等一系列技術規定，開發了江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果上報審核系統，全面指導全省劃界工作的開展和實施。從省到縣，由上而下推動，精心組織，周密部署，確保總體目標的實現。

圖2 頂層設計流程

5.2 處理復雜多變的典型情況

各河湖和水利工程的管理邊界情況錯綜復雜，有歷史原因、地物地貌原因、公路鐵路道路航道管線等基礎設施交叉建設原因、水利工程歷次除險加固及風化侵蝕原因等，遇到不同的情況，須區別分析處理，為劃界工作的實施帶來諸多挑戰。工作組始終以依法依規為前提，以技術標準為參考，分類梳理各種河湖和水利工程劃界的特殊情況。對于法律法規未明確的情況，結合《堤防工程管理設計規范》《水閘工程管理設計規范》《水庫工程管理設計規范》等相關規范，進一步分析確定管理范圍線，做到管理范圍劃界有法可依，有據可查。截至2018年12月底，江蘇省各市縣已基本完成管理范圍劃定工作。

導致復雜多變典型情況的主要原因如下：

a.歷史原因。部分問題是在特定的環境和歷史條件下形成的，包括移民遷占賠償問題、區劃調整問題、與其他部門權屬爭議問題等，利用本次機會，進一步解決歷史理遺留問題。

如鐘樓防洪控制工程江南運河河口處，省太湖地區水利工程管理處與常州航道管理處存在權屬重疊部分，通過從常州市不動產中心資料室調取劃撥判決書，確定重疊部分權屬屬于省太湖地區水利工程管理處。本次管理范圍劃定工作實施時，對鐘樓防洪控制工程依法依規進行劃界，并要求省太湖水利工程管理處依法依規與常州航道管理處、相關國土部門進行協調，消除權屬地重疊現象，并收回土地權屬。

b.地物地貌特點。包括部分河道擺動導致河口線難以確定、部分河道堤防堤腳線不清晰、地方政府沿河開發導致地貌改變等。

如徐州市銅山區劃界確權時，部分河道背水坡堤腳采用現場指界的方式，人為性誤差大，堤腳線難以準確確定，見圖3。為此，通過查找河道設計資料，確定河道和堤防規劃斷面，結合現場，合理依法確定管理范圍。

圖3 堤防背水坡堤腳不明顯

c.公路、鐵路、航道和管線等基礎設施交叉建設導致的矛盾。如泰州引江河于1998年完工，當時國土部門根據水利部門確定的泰州引江河和高港樞紐工程管理范圍進行了確權，整個管理范圍和權屬范圍相同，設有管理護欄。2009年，河道東岸長江大道建設，占用了管理范圍，形成管理矛盾，見圖4。本次項目實施時，依法依規劃定管理范圍，埋設管理界樁，解決現場管理矛盾。

圖4 泰州引江河、長江大道位置關系

再者針對船閘與水閘的關系(船閘大多由交通部門管理)，在劃定管理范圍時，從防洪安全角度一并劃定管理范圍，明確各自管理責任。如南通市九圩港船閘，本次也一并劃定管理范圍，見圖5。

圖5 九圩港、九圩港閘、九圩港船閘等位置關系

d.水利工程歷次除險加固及風化侵蝕。部分水利工程加固后由小型變為中型，規模變化導致管理范圍發生變化等。如宿遷新邳洪河閘原為小型閘站，現為中型閘站，經協調后按照中型閘站進行劃界。

5.3 成果信息化管理的要求

河湖和水利工程用地確權劃界工作開始于20世紀90年代，受限于當時的技術條件與管理水平，部分工程當年的劃界確權成果僅限于紙質《國有土地使用證》，均未進行權籍信息化，在實際管理中易引發爭議。此外，隨著信息化技術的發展，原有的確權劃界成果不能與國土、規劃部門的信息化系統共享，導致無法建立統一銜接的空間管控系統，也無法滿足水利工程的管理要求。

本次河湖和水利工程管理范圍劃定工作中，利用水利廳的水利地理信息系統，進一步開發了河湖和水利工程管理范圍劃定成果管理系統，與省、市水利、國土數據庫和管理系統進行對接，建立省、市、縣三級一體的互聯互享劃界數據庫和管理系統，將河湖和水利工程管理范圍線納入各地國土、規劃的日常管理工作中。這是江蘇首次將管理范圍線全面落到實地，并將成果運用到國土、規劃的信息系統，對全省水利行業管理產生了較大的影響，為逐步構建“范圍明確、權屬清晰、責任落實”的河湖和水利工程管理保護體系奠定了基礎。

5.4 界樁(牌)的水利特色

河湖和水利工程管理范圍線劃定后，不僅要形成界限明確的數據信息，還須在管理范圍線處埋設界樁(牌)，進一步清晰邊界、明確權屬。為體現水利特色，保證界樁(牌)牢固耐久、美觀實用、埋設方便，且能滿足后期管理維護的要求，對界樁界牌進行了精心設計。

工作組在制定《江蘇省河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定技術規定(試行)》時，為全省管理范圍線界樁、界牌提供了埋設要求、推薦樣式和編碼形式。界樁正面從上到下分別刻注“水利標志”“河湖和水利工程名稱”“管理范圍線”“編碼”，背面刻“××人民政府名稱”，兩側刻“嚴禁移動”和“嚴禁破壞”。界牌從上至下分別刻注“水利標志”“河湖和水利工程名稱”“管理范圍線”“編碼”“××人民政府”，見圖6。界樁、界牌規定了制作安裝規格，字體樣式、顏色、間距，兼顧實用性和美觀性。

圖6 界樁設計效果

5.5 劃界確權的時序控制

根據江蘇省政府辦公廳《關于開展河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》(蘇政辦發〔2015〕76號)要求，全省2017年完成流域性河道、大中型水庫、大型閘站、省管水利工程以及國家河湖管理體制機制創新試點市縣的河湖工程管理范圍劃定工作，2018年基本完成河湖工程管理范圍劃定工作任務，2019年全面完成驗收。

江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作領導小組在省政府明確的時序要求下，每年年初下達年度計劃，制定進度推進的督查、巡查方法，定期發布進度督查通報，在省、市、縣各方努力下，如期完成了任務。

6 結 語

近年來，各級水行政主管部門不斷深化水管單位體制改革，逐步實現河湖和工程管理的制度化和規范化，實現水利工程設施和工程管理控制運用手段的現代化和精細化。河湖和水利工程管理范圍劃定，明晰工程管護范圍及不同水管主體之間的責任邊界，有利于空間管控能力提升，有利于實現工程管理的制度化和規范化，是國土空間集約、高效建設和實現水利現代化的重要保障，能夠為水利現代化和精細化管理打下良好基礎。此外，明確河湖和水利工程管理范圍，能夠對各工程的管護職責進行劃定，將各工程的管理責任落實到具體單位，為“河長制”的推行提供較好的支撐。

河湖和水利工程管理范圍劃定工作面廣量大，情況復雜多變，如何進行頂層設計、有序開展工作，事關全局。本文結合江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定工作實際，歸納了工作思路和方法，總結了項目實施過程中的重點和難點，可為其他區域河湖和水利工程管理范圍劃定提供經驗。