規范商業運載火箭有序發展—《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》解讀

李宇飛（中國運載火箭技術研究院）

2019年6月10日，國防科技工業局、中央軍委裝備發展部聯合發布了《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》（以下簡稱《通知》）。這是中國商業航天走到今天，第一個對商業運載火箭進行細則指導的官方文件。本文對《通知》進行了市場、管理、創新等方面的解讀，力求更加準確地闡釋其對當下商業運載火箭發展的重要指導作用。

1 商業運載火箭企業迅速成長

當前，太空作為新戰略疆域廣受世界各國的重視，圍繞太空的商業化利用已經成為一個越來越受到關注的領域。我國目前正處在從航天大國向航天強國邁進的重要節點，隨著技術上的進步以及政策上的促進，我國的航天領域也出現了越來越多的商業化因素，我國的航天活動也正在由政府主導逐漸發展過渡到市場多元主體參與。

從成立的主體上來看，相關數據顯示，截至2018年年底，我國在商業航天領域已經注冊有141家公司。其中民營航天企業123家，占比87.2%。其中有61家是近3年新注冊成立的企業，占比43.3%。從區域分布上來說，國內大部分商業航天企業主要集中在北京和陜西，其他分布在湖北、湖南、江蘇、上海、四川、浙江等省市。

從發射數量上來看，2018年中國航天共執行了39次發射任務，發射航天器105個。在這39次發射任務中，與商業行為相關的發射13次，成功地將36顆衛星送入太空。

從資本投入上來看，2018年，中國商業航天領域年度投融資總額達35.71億元，至少發生36筆投融資交易，其中三分之一屬于天使輪及種子輪投資。36筆投融資事件中有29筆發生在北京，其余則分布在湖北、湖南、四川、陜西、廣東等省份。

如果說以上的數據只是說明了資本的躁動的話，那么以下一些事件，則說明商業航天領域中一股重要的力量—民營企業商業運載火箭，已經發展成為我國航天領域不可忽視的力量。

對于研制運載火箭所必需的火箭發動機等的關鍵產品，國內已經出現了民營企業遍地開花的現象。零壹空間、星際榮耀、星河動力、靈動飛天、宇航推進等公司完成了姿控發動機的研制；零壹空間、星際榮耀、星河動力、靈動飛天、天擎航天等公司完成了大型固體火箭發動機的研制；星際榮耀、九州云箭、深藍航天、宇航推進、空天引擎等公司完成了大型液體火箭發動機主要子系統的點火試驗；藍箭公司甚至于已經在2019年5月完成了80噸級液氧甲烷火箭發動機的20s點火試車。

有了發動機這一關鍵產品，民營公司進行了類似于導彈飛行的火箭發射試驗。2018年4月5日，星際榮耀公司在海南發射了雙曲線一號S單級固體火箭，最大飛行高度突破100km，最大飛行速度超過1200m/s。緊接著的2018年5月17日，零壹空間公司在我國西部發射了“重慶·兩江之星” 單級固體火箭，按照預定的壓低彈道飛行了306s，最大飛行高度約40km。

這兩次事件使得政府開始正視商業運載火箭的發射問題，采取措施使其進入正?？晒芸氐哪Ｊ缴蟻?。此后的2018年9月5日和7日，星際榮耀公司和零壹空間公司分別在酒泉衛星發射中心進行了其第二次亞軌道火箭發射活動。

2018年10月27日，中國航天史上首枚民營運載火箭，藍箭航天技術有限公司的朱雀一號三級固體運載火箭在酒泉衛星發射中心搭載微小衛星“未來號”發射升空。然而正常飛行380s后，三級出現異常，火箭發射失敗，搭載衛星未能入軌。2019年3月27日，零壹空間公司又在酒泉衛星發射中心搭載靈鵲一號B衛星發射OS-M四級固體運載火箭?；鸺谝患壏蛛x后失去控制，發射任務失敗。

這兩次以入軌為目標的火箭發射盡管失敗了，但也說明民營公司的商業運載火箭技術已經足夠成熟，也許只差最后的臨門一腳。

除此之外，一些民營企業也在進行著其他形式的商業運載火箭飛行試驗。翎客航天公司于2019年3、4月，在山東龍口開展了液體可回收火箭的低空發射及垂直返回試驗，飛行高度達到了40m。凌空天行公司于2019年4月在我國西北部沙漠無人區成功發射帶翼的天行Ⅰ－1固體火箭，火箭全程在大氣層內飛行，最大飛行高度26.2km，最大飛行速度超過4300km/h。

以上事實充分說明我國商業運載火箭獲得了巨大的發展和進步，產業規模急劇擴大。然而運載火箭技術在民間大規模擴散的事實已經對現有相對寬容的政策環境形成了挑戰，也對現有法律法規制度環境提出了新的要求。面對這一新形勢，在國家層面急需出臺相應的法律對航天活動進行必要的規范、約束和協調。國防科技工業局、中央軍委裝備發展部聯合發布《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》，可以說是對這一形勢的及時應對。

2規范商業運載火箭有序發展非常必要

運載火箭技術與彈道導彈技術一脈相承，商業運載火箭也不能擺脫這一屬性?？偟恼f來，在商業運載火箭從生產制造到發射入軌的整個生命周期內，涉及到生產安全、發射安全、國家安全等三個方面的影響，根據國家有關法律法規，必須予以規范。

1）生產安全。其包括運載火箭及其部件的生產、銷售、購買、運輸、儲存、使用、試驗等環節。

運載火箭在科研生產制造中，需要使用爆炸物、推進劑、高壓氣體、危險化學品等涉及公共安全的物項，對從業者以及普通民眾都存在著安全風險。比如姿控發動機的生產和試驗一般要涉及到劇毒推進劑的使用，比如一甲基肼、四氧化二氮等。固體火箭發動機內貯存的固體推進劑實質上是一種爆炸物。在根據《民用爆炸物品安全管理條例》制定并于2006年公布執行《民用爆炸物品品名表》中，業已包含“民用推進劑”和“人工影響天氣用燃爆器材（含炮彈、火箭彈等）”。液體火箭發動機所要使用的液體推進劑，包括液氧、煤油、甲烷、偏二甲肼等，都屬于易燃易爆的危險化學品。大型液體火箭發動機一次試車的用量可達數噸甚至數十噸，在儲存和使用中都存在著巨大的安全隱患，必須進行有效的安全管理。運載火箭的點火起飛、分離等動作，都需要使用具有爆炸物屬性的火工品。

根據2014年12月1日起施行的《中華人民共和國安全生產法》第九條的規定，“國務院有關部門依照本法和其他有關法律、行政法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理；縣級以上地方各級人民政府有關部門依照本法和其他有關法律、法規的規定，在各自的職責范圍內對有關行業、領域的安全生產工作實施監督管理”。

2）發射安全。其主要涉及到發射場和殘骸落區內人員和財產。

運載火箭在發射場加注推進劑之后，存在著意外爆炸、殘骸隕落、有毒物質泄漏等可能危及國內遙遠地區甚至外國的人員財產安全的問題。運載火箭航落區內的人員財產，以及在此區域內航行的飛機、船只等都會受到影響。為了保障安全需要及時采取適當的疏散、避讓等措施。

根據2004年7月1日起施行的《中華人民共和國行政許可法》第十二條規定的可以設定行政許可的事項，即“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項”，以及“直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項”，運載火箭的科研制造環節應當引入行政許可管理。

3）國家安全。其涉及到國家的對外承諾、戰略平衡等。

運載火箭屬于運載工具，而且是目前為止最為有效的投擲大規模殺傷性武器的運載工具。我國在《中國的防擴散政策和措施》白皮書中承諾，“中國一貫主張全面禁止和徹底銷毀核武器、生物武器和化學武器等各類大規模殺傷性武器，堅決反對此類武器及其運載工具的擴散”；在《中國的軍控、裁軍與防擴散努力》白皮書中承諾，“大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散，不利于世界的和平與穩定，也不利于中國的安全。中國堅決反對大規模殺傷性武器及其運載工具的擴散”。為此我國必須嚴格控制運載火箭技術及其產品的擴散，也因此制定了《導彈及相關物項和技術出口管制條例》《兩用物項和技術進出口許可證管理辦法》《中華人民共和國軍品出口管理條例》，在其相應的管理清單目錄中，列入了運載火箭。

運載火箭和導彈基本上屬于同一種技術。運載火箭如果發射后不受控，產生飛行彈道異常，在某些情況下甚至可能引起敵對國家的戰略誤判。這些都涉及到國家安全的范疇。

根據2015年7月1日起施行的《中華人民共和國國家安全法》第五十九條“國家建立國家安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預防和化解國家安全風險”，以及第六十條“中央國家機關各部門依照法律、行政法規行使國家安全審查職責，依法作出國家安全審查決定或者提出安全審查意見并監督執行”，需要對運載火箭進行國家安全審查和監管。

3 《通知》明確了商業運載火箭管理的法律適用

對于運載火箭的法律適用，社會上一直莫衷一是。實際上對于商業運載火箭的管理并非無法可依，而是散見于現行的航天活動配套的相關法律法規。從歷史來看，運載火箭在我國一直按照武器裝備進行管理。

2002年8月22日公布施行的《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管制條例》，在《導彈及相關物項和技術出口管制清單》中，將“能把500千克以上有效載荷投擲到300千米以上的完整彈道導彈、運載火箭、探空火箭、巡航導彈和無人駕駛航空飛行器，以及為其專門設計的生產設施”列入。另外將用于運載火箭的“推力大于或等于90千牛頓的可貯存推進劑液體火箭發動機”和“總沖大于或等于1100千牛頓·秒的固體火箭發動機”也列入清單。

根據2002年10月15日發布的《中華人民共和國軍品出口管理條例》，于2002年11月15日起施行的《軍品出口管理清單》，將“運載火箭”列入，且并沒有像衛星等特指為軍用，而是解釋為包括具有各種載荷能力的運載火箭、運載火箭的任何一級或任何子級、火箭發動機、火箭殼體。

國家制定的武器裝備科研生產許可目錄，把對國家戰略安全、社會公共安全、國家秘密安全有影響的武器裝備列入許可管理范圍。從業單位需要取得武器裝備科研生產許可才可從事相關活動。按照公開公布的信息，許可目錄中的B類，即是“導彈武器/運載火箭”。

從以上內容可以看出，我國的運載火箭一直都按照武器裝備進行管理，其科研生產應適用于《武器裝備科研生產許可管理條例》，應按照國家出口管制有關規定進行出口管控。相關生產企業應該依法取得“武器裝備科研生產許可證”才能從事相關的業務。而此次《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》，可以說是再一次明確了運載火箭目前所適用的法律法規。

4 對于商業運載火箭的管理在《通知》中得到進一步的發展

此次發布的《關于促進商業運載火箭規范有序發展的通知》除了重申了已有的關于運載火箭管理的法律規章之外，在一些細化的方面也做出了一定的發展和創新，主要有以下六個方面。

一是明確給出了商業運載火箭活動的定義。將商業運載火箭活動定義為“各類企業通過自有資金、社會資本以及合資合營等模式，在滿足國家安全和公眾利益前提下，按照國家安全監管要求和市場運作機制，實施的運載火箭相關研制生產和以盈利為主要目的的航天發射等行為”。

二是將探空火箭、亞軌道發射納入了統一的運載火箭管理體系之中，彌補了我國相關管理體系的缺漏。目前我國關于探空火箭的管理，散見于各個部門的法規之中，比如《中華人民共和國飛行基本規則》《人工影響天氣管理條例》等，缺乏系統性，與美國等航天強國相比差距較大。

三是將武器裝備許可優化為科研和生產兩個階段。商業火箭企業在獲得科研許可后，可從事相關科研試驗、研發試制等活動；在獲得生產許可后，可從事相關產品生產制造等活動。這對于進一步推動我國商業火箭企業發展意義重大，體現了國家對于商業運載火箭健康有序發展的鼓勵和推動。

四是下沉了商業火箭企業注冊地省級人民政府的屬地監管責任。要求注冊地省級人民政府明確對商業火箭企業取得許可后保密保衛、安全生產、質量等的監管措施和辦法。這有助于地方政府認識到運載火箭對于國家安全的敏感性，也便于對體制外的商業企業的保密保衛等進行有效監管。

五是明確了發射場、試驗場的相關工作。要求有航天器入軌的發射任務須在國家認可的航天發射場實施發射；沒有航天器入軌的試驗驗證及相關發射試驗，可依托和利用國家有關部門和企業所屬發射場或試驗場等設施；發射場或試驗場負責確保發射場區、飛行航區以及落區或回收場區陸域、空域、海域安全。這些在以前都是不成文的慣例，此次明確公布出來，便于后續進一步出臺相關法律法規予以規范，進一步促進商業運載火箭的有序發展。

六是明確了運載火箭相關敏感技術、產品國內轉讓的條件，即受讓方必須首先取得武器裝備相應科研生產許可資質。在此之前，部分傳統軍工企業擅自進行的一些技術和產品轉讓行為，可能涉嫌觸犯刑法第四百三十九條所規定的“非法出賣、轉讓武器裝備罪”。此次明確的管理措施實際上為相關的轉讓行為提供了更為優越的法律環境。

5 對于后續航天立法的建議與期許

長期以來，我國的運載火箭一直被列為武器裝備進行管理。由于這一歷史特點，我國有關的運載火箭管理的政策規章大多屬于內部或保密性質，許多業務的發展和管理也是按內部運作的方式進行。例如《武器裝備科研生產許可目錄》至今仍然屬于保密范疇。這種管理上的不透明，造成社會上對于運載火箭適用法律的誤解。

隨著我國全面深化改革，一些國家機關頒布的法規和政策進一步對運載火箭的武器裝備屬性產生了沖擊。比如2016年發布的《國家發展改革委工業和信息化部關于實施制造業升級改造重大工程包的通知》中出現了“商業遙感衛星、通信衛星及運載火箭”。2017年新修訂國民經濟行業分類標準，加入了“運載火箭”這一條目。這就使得在工商登記時，公司的經營范圍中可以包含“運載火箭”項目。2018年的《工商登記前置審批事項目錄》中不再有關于武器裝備的前置審批項目，企業在工商登記時無需取得國防科技工業主管部門的許可，就可以自行登記經營范圍。

隨著航天領域的發展和開放，特別是商業航天的迅猛發展，現有的航天管理模式和內部規則受到了極大的挑戰。在實踐上，一批民營的商業運載火箭公司順利通過了工商登記注冊，成為從事運載火箭制造、運營的企業，比如零壹空間、藍箭航天、星際榮耀等。很多公司還獲得了地方政府的大力支持和幫助，取得了巨大的社會影響，獲得了社會的廣泛認同。

在這種形勢下，仍然將“民用運載火箭”和“軍用運載火箭”混同成為統一的“運載火箭”條目，納入武器裝備進行管理是不合適的，不利于我國運載火箭產業的發展。此次發布的《通知》雖然明確將商業運載火箭按照武器裝備進行管理，但筆者認為依然是一項權宜之計。長遠來看，應該仿效航空領域將“民用航空器”與“軍用航空器”分開的做法，制定相應的政策法規，單獨辟出“民用運載火箭”，實行透明式的管理，使國內外的法人和自然人以平等主體的身份參與航天產業的競爭。

鑒于以上所述，筆者認為十分有必要確立民用運載火箭的法律地位，清晰地界定和梳理其活動范圍，該放開的放開，該監管的監管，該服務的服務。協調國家各方面的力量，共同促進航天產業的發展和壯大，有力地維護我國的國家安全。