公共物品和服務提供中政府與市場的角色定位——基于對共享單車發展過程的思考

樊晨

公共物品和服務提供中政府與市場的角色定位——基于對共享單車發展過程的思考

樊晨

（北京體育大學，北京 海淀 100084）

近年來，在共享單車發展迅速的同時，一些問題也不斷暴露，反映了政府與市場一定程度的角色錯位。主要通過文獻研究法、網上調查法等方法，指出了共享單車發展中的公共性困境，從其物品和經濟屬性探析了共享單車的本質，得出其是具有公共屬性的私有物品、非協同消費模式的結論。基于此再對比已有的政府與市場提供，提出政府應保持放權市場與政府回歸的角色平衡；市場為創新創造的活力角色但服從政府的“元治理”，同時論述二者之間的相互配合和協同。

共享單車；公共物品和服務供給；政府與市場；角色定位

1 引言

ofo、摩拜等七十余家共享單車品牌如雨后春筍般涌現，小黃、小橘、小藍……成為城市的一道風景[1]。共享單車，作為一種新型的交通出行方式，引起人們的不斷關注。然而，在其發展中，仍然存在一些問題和治理困境。摩拜和ofo作為此行業兩大巨頭，摩拜已經被其創始人出售，ofo被曝出押金難退、資金鏈斷裂等問題，共享單車行業代表的共享經濟新經濟形態也不斷遭到專家與學者的質疑。

共享單車，名義上是共享的公共自行車，但實質是一種企業以盈利為目的的交通工具租賃業務，以自行車為主要載體。在其發展過程中，反映了政府和市場在公共物品和服務供給時的角色錯位。

本文主要通過文獻研究法、網上調查法等研究方法，從共享單車發展過程出發，研究共享單車的性質，對政府和市場的角色進行思考，探究二者在此類公共物品和服務領域中的最佳角色定位。

2 共享單車發展中存在問題體現出的公共性困境

押金屬于一種私人資產，作為使用公司產品的保證金暫時給予公司保存，以一種公共資產的形式呈現，不可挪為私用。然而，大量共享單車公司都一定程度上挪用這筆資金進行再次融資、擴展業務等，侵占了公眾的財產，增大了公共資產風險。與共享單車的押金相比，公共性質的上繳政府的養老金雖也用于投資，但其是在保證公眾利益前提下進行的保值增值低風險投資。

市場中不同主體間價格戰導致的無序競爭，即企業公益性盈利目標因過度追逐私人利益而淡化，無法使市場特性和價格低廉的公共品特性有機融合。

以上是市場存在的主要問題，至于私自盜用、私自上鎖行為則是公民在公共空間享受公共服務的個人素質道德缺陷問題。有些人將具有公共屬性的私人物品占為己有，本質上是一種偷盜行為。共享單車為企業購買的動產，為公司所有，公司對共享單車享有物權法上占有、使用、收益及處分權利。

基于理性經濟人假設，每個個體追求己方利益最大化，是一種具有內斂性的納什均衡，這種均衡對應著共享單車“公地悲劇”[2]、“搭便車”行為和集體行動困境，因此出現單車亂停放、擾亂正常交通秩序、城市管理難度大等問題。

3 共享單車的物品屬性和共享經濟屬性

3.1 共享單車的物品屬性

共享單車本質上為私人物品，是借助新技術、移動互聯網的租賃式重復利用分享型交通工具。

企業以“以租代售”的模式改變了傳統企業產品產權銷售方式，提供租賃服務[3]。共享單車企業將其租給消費者使用，消費者支付一定金額就可以在一定時間段內享有單車的使用權。

然而，共享單車也具有一定的公共屬性。消費者需要支付較高數額的押金，這是使用共享單車的第一個門檻；可使用量有限，如上下班時間點會存在短缺，共享單車競爭性有較顯著的時間性波動。一般公共物品的供給，隨著規模的擴大，其成本會下降，而2019-04左右，共享單車行業普遍漲價證明了其成本的上升，與公共品的屬性相悖。共享單車具有一定競爭性、排他性以及效用的不可分割性，即帶有公共品屬性的私人物品。而正因為其有公共品的屬性，就不可避免存在搭便車、集體行動困境等公共品具有的常見問題。

3.2 共享單車的共享經濟屬性

共享經濟和協同消費是聯系在一起的。協同消費概念（Collaborative Consumption）[4]是ALGAR于2007-04在其文章《協同消費》第一次提出的，即消費者借助各種現實、虛擬工具，如社區團體和網絡，實現共同消費和獲利，使各種資源被充分利用的協同消費模式。因此，真正的共享經濟是每個消費者獲取產品和服務價值的方式，由傳統基于所有權的購買和擁有，轉變為基于使用權的分享和獲取[5]。作為被分享的對象，它應當是一種過剩產能或閑置資源，對其使用不存在邊際成本，且使邊際收益最大化。

共享單車是公司以盈利為目的的產品，而非過剩或其他業務閑置資源。因此，共享單車不是共享經濟，非協同消費模式。

4 政府與企業提供的自行車對比與思考

由政府部門提供的有樁公共自行車，屬于有一定競爭性的準公共物品。而政府部門自身的非專業性、技術滯后性、組織結構的階層性以及對公民需求的非精準把握等導致了樁位設置不合理、客戶端操作卡頓、借還體系不完善、用戶體驗不佳、自行車維護不善等問題。

政府提供的公共有樁自行車和企業提供的共享單車，在滿足交通出行需求角度上是一致的，但其本質有區別，即公共利益和私人利益。二者角色也不盡相同，在公共有樁自行車中，政府是生產者、提供者和監管者；在共享單車中，企業是生產者和提供者，政府是監管者。就共享單車行業發展現狀來說，更多是依靠融資實現企業運轉，而非依靠主營業務的盈利來創造新資金鏈；而公共交通領域已存在公交、地鐵等主要由政府提供的低廉方式。自行車的優勢在于更便捷，在公共空間使用時邊際擁擠成本低。但是，當其大幅提價后，公民可能會更傾向于傳統公共交通出行方式。站在企業角度，自行車的運維成本、共享單車監管和技術成本等都較高，因此易陷入由于公眾價格預期低的成本收益不匹配困局，即目前模式不能使公共和市場屬性融合。

作為準公共物品的公共有樁自行車和具有公共物品性質的私人物品共享單車，如果沒有一整套合理規范的運行機制和有效協調多元利益的方法，公共品或被閑置，造成資源浪費，或被過分使用最終淪為“公地悲劇”[6]。至于共享單車，甘海威和婁成武指出，這種私人部門供給公共服務的模式有別于傳統的公私合作，是企業主動發起供給并主導供給過程、政府參與介入的“企業—政府”模式[7]。然而，在企業運作和政府介入中，由于公共品本身的特性以及政府、市場的局限性，雙方沒有形成良好互動，政府和市場各自真正的角色定位值得人們思考。

5 公共物品和服務提供中政府與市場的角色定位

基于以上分析可得，政府與市場間是不完全不充分地互動，二者角色發生一定偏離，最終導致一定程度供給失靈。

傳統模式下，政府在公共產品和服務領域中既是生產者又是提供者，但在公共品供給中，無論從靜態還是動態方面看，從短期的配置效率還是從長期的經濟增長方面看，市場體制都要比非市場體制運行得好[8]。即公共部門通過引入私人資本、公私合營等方式使市場擔任公共物品和服務的提供者[9]。市場機制的優勢毋庸置疑，但這種帕累托最優只是在生產和消費領域，并不能延伸至分配領域，而公共服務屬于人們的基本需求。所以，在市場承擔提供者角色時，政府不能完全退出。當前，在公共物品和服務市場化的過程中，存在政府履職不完全不充分、部分職能偏差的現象，比如政府在購買公共服務后就做了“甩手掌柜”，將其曲解為“政府責任市場化”[10]。市場參與公共品提供不是為了減輕政府責任，也不單單為削減公共開支，非單純的交易逐利行為，而是以其角色優勢來優化傳統角色模式。

因此，在公共物品和服務提供中，政府應充當好“元治理”角色。完善政市互動的法律法規，從法律政策層面上為二者合作奠定基礎，但不能僅僅著眼于方向上，即形式主義，而應使政策可視化、可操作化。在制定公共品提供方案之前，進行市場調研，了解需求數量，借助專業性更高、與民眾聯系更緊密的社會組織的力量，提升效率和盡量保證調查成果的準確性。如針對公共自行車這一公共服務，政府需進行詳細的宏觀規劃及可行性分析，調研該城市空間承載能力、人均需求、公共道路規范、公共交通規則完善程度等。

在與企業正式合作之前，需協調社會公眾需求，再與企業進行博弈，達到以公共利益為主要導向、保證質量的供給目標。政府要建立完整的成本價格評估制度，運用成本收益分析法，對企業在某項公共物品和服務上付出的成本（包括某個公共物品或服務的固定物品成本、人員工資和福利、管理運維成本等）和利潤進行合理的預估，使企業有合理的盈利空間，最后形成一個科學價格，且明確財政投入預算和企業自身承擔的合理比例。縮短合同期限，讓企業減少穩定性預期，督促其不斷提高提供質量。在政府和企業達成合作協議開始提供后，監管不可或缺，用互聯網進行曝光，發揮現代聲譽機制作用，讓公民“用腳投票”。而且，不僅要對企業監管，也要對公民行為進行規范，通過技術手段進行數據監控，對損害公共利益行為予以懲戒，可以設立一整套公民享用公共品的個人文明制度，提高其損害公共利益的行為成本。收集公民反饋，對提供情況進行綜合指標考核，如提供質量、提供數量、公眾滿意程度，在事后執行相應措施。對于經營不善、無法滿足公共需求的企業應通過適當懲罰、教育引導、強化倒逼等方式及時調整清理。政府自身應優化財政支出方式，如改變原有模式為直接補貼方式到個人，具體如憑單制，讓人們自由選擇，提高人民對公共物品敏感度，促進競爭，激發企業生存意識，提升供給質量。

政府管理也應該向專業化、精細化發展，如對市場的某一具體部分單設部門或成立小組，而不是交給原有的某個大部門籠統管理；要建立市場提供公共品風險管理和預警機制，通過標簽云、線性圖、散點圖、地理網絡等可視化方法變革傳統模式；嘗試新型城市外包分化專業管理模式，與社會合作，成立專業性更強、更獨立化的管理組織，在社會上形成單元化連接的網狀格層管理框架，上接政府、下接社會和市場。

在公共物品和服務提供中，企業的另一個角色即生產者和提供者。但當前多數企業無法找到真正平衡公共和私人利益的方法，所以企業對其角色創新。如作為中間轉換商，將公民閑置的私人物品回收，經過一定的加工改造，再交由專門的自行車租賃公司或政府，投入市場使用，通過公司開發的APP操作以上流程，收取中間費用；或通過企業力量專門設定一個公共空間來運營公民的閑置物品，企業作為中間橋梁連接閑置物品和公民需求，收取信息溝通和服務費用；與其他企業進行合作，形成上下供應鏈聯合，如自行車回收廠、零件回收場等，與核心產品有關聯的一系列企業形成合作共贏關系等。

［1］韓藝，陳露.共享單車難題及其治理研究——基于CSG分析框架［J］.四川理工學院學報（社會科學版），2019，34（1）：40-61.

［2］岳宇君，胡漢輝.城市共享單車治理問題的多理論視角解析［J］.當代經濟管理，2019（7）：68-72.

［3］張傳洲.分享經濟的緣起、演進及其發展［J］.技術經濟與管理研究，2019（3）：91-96.

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［5］盧東，劉懿德，曾小橋，等.分享經濟下的協同消費：占有還是使用？［J］.外國經濟與管理，2018（8）：125-140.

［6］方伶俐，楊鄭媛，李倩倩.政府公共服務供給方式的轉變路徑研究——基于武漢城市公共自行車與共享單車的比較［J］.理論觀察，2019（1）：63-66.

［7］甘海威，婁成武.公共服務私人部門供給下的逆向公私合作研究——以共享單車服務為例［J］.內蒙古社會科學（漢文版），2018，39（2）：29-35.

［8］查爾斯·沃爾夫.市場，還是政府——不完善的可選事物間的抉擇［M］.2版.重慶：重慶出版社，2007.

［9］梅錦萍.公共服務市場化中的公共性缺失現象辨析［J］.人文雜志，2016（8）：121-128.

［10］周志忍.深化行政改革需要深入思考的三個問題［J］.中國行政管理，2010（1）：15-21.

D630；F724.6

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2019.23.022

2095－6835（2019）23－0055－03

樊晨（1998—），女，湖北黃岡人，本科在讀。

〔編輯：嚴麗琴〕