試論土地資源管理政策的調(diào)整

張寶棟

（仙居縣國土勘測規(guī)劃院，浙江 臺州 317300）

1 中國的土地資源概況及區(qū)域分析

中國的土地資源豐富，位居世界第三。但是，中國人均土地資源較少，土地資源相對短缺，人地矛盾突出，耕地比例小。在全國土地面積中，耕地、園地、林地和牧草面積占面積的70%，以土地利用為主導(dǎo)。林地在農(nóng)業(yè)用地中的比例顯著，耕地次之，園地最少。

此外中國的地形錯綜復(fù)雜，地貌類型多樣，但是山地、高原所占比例較大，而且在未利用土地中，沙漠、戈壁、荒漠等難用的土地所占比例極高。在中國干旱和半干旱地區(qū)的土地面積分布廣泛，與光、溫度的自然元素的組合，導(dǎo)致水和土壤的嚴(yán)重失衡。此外由于水資源的時空分布不均衡，導(dǎo)致中國季節(jié)性和地區(qū)性缺水問題也十分突出。在中國耕地生產(chǎn)力普遍較低，中低產(chǎn)田比例非常大。

在中國土地資源區(qū)域分布極不均勻，各省和地區(qū)的資源條件有很大的不同。一般來說，中國東南部土地資源條件較好，耕地分布集中在這個地區(qū)；而西北相對較差。在中國，一半以上的森林以及水域都集中在東北和西南地區(qū)，正由于這一特點，決定了中國人口承載力有很大差異，東南地區(qū)明顯大于西部地區(qū)。土地資源利用的經(jīng)濟(jì)效益區(qū)域差異較大，區(qū)域之間發(fā)展不平衡也是中國土地資源的區(qū)域特征之一。

中國土地資源的主要類型分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三大類。其中農(nóng)用地分為耕地、園地、林地和草地等；建設(shè)用地分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理和公共服務(wù)用地、特殊用地和交通運輸用地等；未利用地分為其他草地、水域等可利用地和冰川、鹽堿地等不可利用地。未利用地中的可利用以及尚未利用的土地屬于后備土地資源，是現(xiàn)階段土地開發(fā)的潛力所在。可供開發(fā)用地的質(zhì)量一般偏差，農(nóng)業(yè)面積較適宜，放牧面積較適宜。未利用地，應(yīng)根據(jù)其土地條件、適宜性質(zhì)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的要求加以利用。目前，全國土地的開發(fā)利用很小，這部分未利用的土地應(yīng)該像耕地一樣受到重視和保護(hù)。

土地資源利用是以土地資源的區(qū)域分異規(guī)律為基礎(chǔ)，考慮到土地資源的利用結(jié)構(gòu)和自然環(huán)境條件、區(qū)位條件和社會經(jīng)濟(jì)條件、土地利用現(xiàn)狀和發(fā)展前景。為了使土地生產(chǎn)潛力最大化，應(yīng)改善土地生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2 中國土地資源的管理調(diào)整政策

中國的土地管理的基本目標(biāo)是在其他國家關(guān)于土地管理的相關(guān)例子和理論的支持下，充分地利用各種有效手段和法律武器來優(yōu)化配置土地資源，深化土地改革的同時也充分發(fā)揮宏觀調(diào)控和市場機制的作用，促進(jìn)土地資源空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高土地管理政策的控制能力，使土地管理適應(yīng)基本需要，土地資源實現(xiàn)可持續(xù)利用。當(dāng)前中國對于土地資源給予了以下幾種政策調(diào)整：①加速土地資源管理體系建設(shè)，改革土地管理的經(jīng)濟(jì)運行機制——管理體制改革；②建議統(tǒng)一的土地利用規(guī)劃體系，充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的控制作用——規(guī)劃體制建設(shè)；③繼續(xù)推進(jìn)土地資源的法制建設(shè)，強化土地管理依法行政——法治體制建設(shè)；④增加對生態(tài)環(huán)境的補償性投入，全面推進(jìn)土地的宏觀生態(tài)建設(shè)——生態(tài)體制建設(shè)。

有必要根據(jù)所利用的土地情況，將中國所剩的土地資源好好管理起來，為接下來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強有力的支持。管理政策的總體戰(zhàn)略目標(biāo)是優(yōu)化土地的基礎(chǔ)配置，還要尊重和把握中國特色的土地基本條件，改革之前不合理的利用方式，提高抬升能力和利用率，具體目標(biāo)還有以下幾個方面：①耕地的數(shù)量必不可少，用來確保糧食的安全。糧食安全是關(guān)系到人類生存和發(fā)展的大事情，對中國這樣一個擁有十幾億人口的大國來說，糧食安全更具有舉足輕重的地位。要保證一定數(shù)量的土地資源長期使用，以保證糧食、棉花、石油等必須品的產(chǎn)量，以適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的需要和未來發(fā)展。②提高土地資源的生產(chǎn)能力。土地是一種數(shù)量有限、稀缺性高的自然資源，應(yīng)在有限的土地資源里面通過不斷提高土地的質(zhì)量，保證土地資源的可持續(xù)利用，提高土地的生產(chǎn)能力。③保障工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所需的土地。中國已進(jìn)入工業(yè)化和城市化的加速發(fā)展時期，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市建設(shè)、交通運輸?shù)雀黜椨玫匦枨笾鹉暝黾印Ｔ诒ＷC所使用的耕地的生產(chǎn)能力沒有惡化的前提下，應(yīng)該通過多種方法去探索土地資源的發(fā)展?jié)摿Γ欢ㄒ_保公共建設(shè)、基本建設(shè)的用地。④改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的好壞與對土地的利用有著非常直接的關(guān)系，土地資源的不可持續(xù)性發(fā)展利用將會導(dǎo)致原有的生態(tài)環(huán)境惡化，但是如果將土地合理利用，則惡化的環(huán)境也會得到相應(yīng)的改善和控制。由于土地利用的可持續(xù)性，使現(xiàn)在的生態(tài)環(huán)境得到巨大的改善而變得越來越適應(yīng)人類的生存和發(fā)展。⑤利用土地資源時一定要建設(shè)良好的結(jié)構(gòu)以及布局。根據(jù)剩余的土地量，根據(jù)其屬于的資源類型、分布范圍和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會和是否可持續(xù)性發(fā)展等等來因地制宜，調(diào)整不合理用地的同時，也要將利益實現(xiàn)最大化。

3 中國土地資源管理所面臨的問題和挑戰(zhàn)

中國現(xiàn)階段的土地資源利用與管理的主要問題有：①耕地數(shù)量不斷減少，耕地保護(hù)壓力大。隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，非農(nóng)建設(shè)用地如城鄉(xiāng)居民點、工礦、交通用地不斷增加，能使用的耕地數(shù)量減少。②土地資源退化嚴(yán)重。中國在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面已經(jīng)下了很多功夫，做了大量的工作。然而，中國仍存在嚴(yán)重的水土流失，草地退化面積大，生產(chǎn)力極低，干旱和半干旱的土地荒漠化和荒漠化趨勢加劇，土地次生鹽漬化導(dǎo)致土地難以種植，還會影響周圍的地區(qū)生態(tài)環(huán)境。③嚴(yán)重的土地污染。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、工業(yè)的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的崛起，大量的廢氣、廢水、廢渣直接或間接地進(jìn)入土地，并不斷增加化肥和農(nóng)藥的使用量，不僅造成大量的農(nóng)田被污染，還間接造成了大氣、土壤、水等土地環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品的污染，這樣的污染給生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境帶來了巨大的危害。④土地資源利用不合理，集約化程度低。⑤土地管理問題較突出。土地管理是一項系統(tǒng)工程，目前中國土地管理還存在很多不完善的地方，主要問題表現(xiàn)在土地管理效率不高、土地違法違規(guī)問題比較突出。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對土地剛性需求的壓力不斷擴(kuò)大。

作為發(fā)展中的人口大國，中國面臨世界上最突出的耕地資源稀缺的人地矛盾。中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會民生經(jīng)歷了一個高速發(fā)展時期，舉世矚目。但同時也帶來了一系列生態(tài)環(huán)境問題，發(fā)展的資源成本和環(huán)境代價巨大，集中體現(xiàn)在耕地大量減少、土地污染、因水資源短缺，導(dǎo)致局部地區(qū)的生態(tài)惡化等一系列重大問題出現(xiàn)。

現(xiàn)階段土地管理要數(shù)量管理、質(zhì)量管理和生態(tài)管理并重，要改變目前側(cè)重于數(shù)量管理技術(shù)，忽視對質(zhì)量管理和生態(tài)管理的理論、方法和手段的研究，加強土地管理的動力機制、激勵機制、約束機制、長效機制和市場機制等機制研究。另外，完善土地管理和監(jiān)督體制，由分散、分權(quán)、分頭管理不斷向集中、集權(quán)、統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，加強土地管理部門對于地方政府的土地違法行為的有效制約和監(jiān)督，加強農(nóng)村土地管理制度和創(chuàng)新研究。

4 結(jié)束語

土地資源是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。中國有遼闊的國土面積，但人均土地面積較少，各種可利用土地資源短缺。雖然中國土地資源的整體形勢十分嚴(yán)峻，一方面，人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力下，土地資源短缺更為突出；另一方面，土地資源利用粗放、浪費嚴(yán)重，不恰當(dāng)?shù)耐恋刭Y源管理，加深了局勢的嚴(yán)重性。因此，要在認(rèn)識中國土地資源的同時，加以利用到實際管理中，充分發(fā)揮這些土地的生產(chǎn)潛力，采取科學(xué)、合理的利用保護(hù)措施，將我們所擁有的土地資源開發(fā)利用，實現(xiàn)合理的土地資源配置和土地資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。