試論土地資源管理政策的調整

張寶棟

（仙居縣國土勘測規劃院，浙江 臺州 317300）

1 中國的土地資源概況及區域分析

中國的土地資源豐富，位居世界第三。但是，中國人均土地資源較少，土地資源相對短缺，人地矛盾突出，耕地比例小。在全國土地面積中，耕地、園地、林地和牧草面積占面積的70%，以土地利用為主導。林地在農業用地中的比例顯著，耕地次之，園地最少。

此外中國的地形錯綜復雜，地貌類型多樣，但是山地、高原所占比例較大，而且在未利用土地中，沙漠、戈壁、荒漠等難用的土地所占比例極高。在中國干旱和半干旱地區的土地面積分布廣泛，與光、溫度的自然元素的組合，導致水和土壤的嚴重失衡。此外由于水資源的時空分布不均衡，導致中國季節性和地區性缺水問題也十分突出。在中國耕地生產力普遍較低，中低產田比例非常大。

在中國土地資源區域分布極不均勻，各省和地區的資源條件有很大的不同。一般來說，中國東南部土地資源條件較好，耕地分布集中在這個地區；而西北相對較差。在中國，一半以上的森林以及水域都集中在東北和西南地區，正由于這一特點，決定了中國人口承載力有很大差異，東南地區明顯大于西部地區。土地資源利用的經濟效益區域差異較大，區域之間發展不平衡也是中國土地資源的區域特征之一。

中國土地資源的主要類型分為農用地、建設用地和未利用地三大類。其中農用地分為耕地、園地、林地和草地等；建設用地分為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理和公共服務用地、特殊用地和交通運輸用地等；未利用地分為其他草地、水域等可利用地和冰川、鹽堿地等不可利用地。未利用地中的可利用以及尚未利用的土地屬于后備土地資源，是現階段土地開發的潛力所在。可供開發用地的質量一般偏差，農業面積較適宜，放牧面積較適宜。未利用地，應根據其土地條件、適宜性質、社會經濟發展需要及保護生態環境的要求加以利用。目前，全國土地的開發利用很小，這部分未利用的土地應該像耕地一樣受到重視和保護。

土地資源利用是以土地資源的區域分異規律為基礎，考慮到土地資源的利用結構和自然環境條件、區位條件和社會經濟條件、土地利用現狀和發展前景。為了使土地生產潛力最大化，應改善土地生態系統的結構和功能，協調國民經濟的發展。

2 中國土地資源的管理調整政策

中國的土地管理的基本目標是在其他國家關于土地管理的相關例子和理論的支持下，充分地利用各種有效手段和法律武器來優化配置土地資源，深化土地改革的同時也充分發揮宏觀調控和市場機制的作用，促進土地資源空間結構的調整，提高土地管理政策的控制能力，使土地管理適應基本需要，土地資源實現可持續利用。當前中國對于土地資源給予了以下幾種政策調整：①加速土地資源管理體系建設，改革土地管理的經濟運行機制——管理體制改革；②建議統一的土地利用規劃體系，充分發揮土地利用總體規劃的控制作用——規劃體制建設；③繼續推進土地資源的法制建設，強化土地管理依法行政——法治體制建設；④增加對生態環境的補償性投入，全面推進土地的宏觀生態建設——生態體制建設。

有必要根據所利用的土地情況，將中國所剩的土地資源好好管理起來，為接下來的經濟發展提供強有力的支持。管理政策的總體戰略目標是優化土地的基礎配置，還要尊重和把握中國特色的土地基本條件，改革之前不合理的利用方式，提高抬升能力和利用率，具體目標還有以下幾個方面：①耕地的數量必不可少，用來確保糧食的安全。糧食安全是關系到人類生存和發展的大事情，對中國這樣一個擁有十幾億人口的大國來說，糧食安全更具有舉足輕重的地位。要保證一定數量的土地資源長期使用，以保證糧食、棉花、石油等必須品的產量，以適應中國經濟發展和人民生活的需要和未來發展。②提高土地資源的生產能力。土地是一種數量有限、稀缺性高的自然資源，應在有限的土地資源里面通過不斷提高土地的質量，保證土地資源的可持續利用，提高土地的生產能力。③保障工業化和城鎮化所需的土地。中國已進入工業化和城市化的加速發展時期，非農產業、城市建設、交通運輸等各項用地需求逐年增加。在保證所使用的耕地的生產能力沒有惡化的前提下，應該通過多種方法去探索土地資源的發展潛力，一定要確保公共建設、基本建設的用地。④改善和保護生態環境。生態環境的好壞與對土地的利用有著非常直接的關系，土地資源的不可持續性發展利用將會導致原有的生態環境惡化，但是如果將土地合理利用，則惡化的環境也會得到相應的改善和控制。由于土地利用的可持續性，使現在的生態環境得到巨大的改善而變得越來越適應人類的生存和發展。⑤利用土地資源時一定要建設良好的結構以及布局。根據剩余的土地量，根據其屬于的資源類型、分布范圍和當地的經濟發展水平，綜合考慮經濟、社會和是否可持續性發展等等來因地制宜，調整不合理用地的同時，也要將利益實現最大化。

3 中國土地資源管理所面臨的問題和挑戰

中國現階段的土地資源利用與管理的主要問題有：①耕地數量不斷減少，耕地保護壓力大。隨著人口增長、經濟發展、城鎮化和工業化進程的加快，非農建設用地如城鄉居民點、工礦、交通用地不斷增加，能使用的耕地數量減少。②土地資源退化嚴重。中國在保護生態環境方面已經下了很多功夫，做了大量的工作。然而，中國仍存在嚴重的水土流失，草地退化面積大，生產力極低，干旱和半干旱的土地荒漠化和荒漠化趨勢加劇，土地次生鹽漬化導致土地難以種植，還會影響周圍的地區生態環境。③嚴重的土地污染。隨著城市規模的擴大、工業的發展和鄉鎮企業的崛起，大量的廢氣、廢水、廢渣直接或間接地進入土地，并不斷增加化肥和農藥的使用量，不僅造成大量的農田被污染，還間接造成了大氣、土壤、水等土地環境和農產品的污染，這樣的污染給生態系統和環境帶來了巨大的危害。④土地資源利用不合理，集約化程度低。⑤土地管理問題較突出。土地管理是一項系統工程，目前中國土地管理還存在很多不完善的地方，主要問題表現在土地管理效率不高、土地違法違規問題比較突出。經濟的快速發展對土地剛性需求的壓力不斷擴大。

作為發展中的人口大國，中國面臨世界上最突出的耕地資源稀缺的人地矛盾。中國經濟建設和社會民生經歷了一個高速發展時期，舉世矚目。但同時也帶來了一系列生態環境問題，發展的資源成本和環境代價巨大，集中體現在耕地大量減少、土地污染、因水資源短缺，導致局部地區的生態惡化等一系列重大問題出現。

現階段土地管理要數量管理、質量管理和生態管理并重，要改變目前側重于數量管理技術，忽視對質量管理和生態管理的理論、方法和手段的研究，加強土地管理的動力機制、激勵機制、約束機制、長效機制和市場機制等機制研究。另外，完善土地管理和監督體制，由分散、分權、分頭管理不斷向集中、集權、統一管理轉變，加強土地管理部門對于地方政府的土地違法行為的有效制約和監督，加強農村土地管理制度和創新研究。

4 結束語

土地資源是社會經濟發展的基礎。中國有遼闊的國土面積，但人均土地面積較少，各種可利用土地資源短缺。雖然中國土地資源的整體形勢十分嚴峻，一方面，人口增長和經濟發展的壓力下，土地資源短缺更為突出；另一方面，土地資源利用粗放、浪費嚴重，不恰當的土地資源管理，加深了局勢的嚴重性。因此，要在認識中國土地資源的同時，加以利用到實際管理中，充分發揮這些土地的生產潛力，采取科學、合理的利用保護措施，將我們所擁有的土地資源開發利用，實現合理的土地資源配置和土地資源可持續發展的戰略目標。