全面實施預算績效管理探析

陳小燕

摘 要：2018年9月，《關于全面實施預算績效管理的意見》出臺，對行政事業單位全面實施預算績效管理的具體方式進行了規范。本文結合行政事業單位預算績效管理等情況，分析我國行政事業單位預算執行和實施績效管理方面的不足，并針對相關問題提出改進意見和建議。

關鍵詞：行政事業單位;預算績效管理;問題

一、引言

預算績效管理是政府實現公共職能的基礎保障，是政府績效管理的重要組成部分，是公共財政精細化管理的重要內容。加強預算績效管理對提高預算管理的科學性、優化財政資源配置、提高公共產品和服務質量等意義重大。全面實施預算績效管理是在預算績效管理的基礎上，對財政資金進行有效利用的途徑，是建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措、是當前減稅降費財政支配減少的解決方法之一。

2018年9月中共中央、國務院下發《關于全面實施預算績效管理的意見》要求從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度推動預算績效管理全面實施。藍圖已繪就，奮進正當時，本文將結合已經實施的預算績效管理中存在的問題進行分析，并提出改進建議。

二、現階段實施預算績效管理存在的問題

1.對預算績效管理理念認識不足

我國預算績效管理經過各級財政部門及各預算部門（單位）的努力，已經初步建立起以項目支出績效評價為主的預算績效管理體系，為全面實施預算績效管理奠定了基礎。

但預算績效管理作為一種新的管理理念和方法，在我國的實踐時間短、起步遲，大部分預算部門（單位）對預算績效管理的意義作用認識不清，還停留在是否按計劃完成工作任務上，而沒有將工作重點放在效益和效果方面。同時，認為績效管理工作與財政預算安排關聯不大，并且涉及面廣、工作量大、要求又高，工作人員存在畏難情緒。對預算績效目標的設定及審核、績效評價及結果重視程度不足。

2.預算績效目標設定和審核過程缺乏完善性、嚴格性

預算績效目標是財政預算資金在一定期限內達到的產出和效果，是建設項目庫、編制部門預算、實施績效監控、開展績效評價等的重要依據。在實踐中績效目標是由各預算部門（單位）在申報預算時提出，為了在績效評價時目標完成情況更好一些，各預算部門（單位）傾向于避免設定難以完成的目標，在自己能設置的目標范圍中避免選取難衡量、難掌控的指標，缺乏明晰的戰略目標及目標實現的風險因素分析，中期規劃和目標得不到應有的重視，且在存在重效率目標、輕效益目標的現象。

同時，績效目標設定和實施作為我全面預算績效管理的關鍵環節，在預算編制流程中，支出部門只負責制定績效目標和測量指標，財政部門由于人手不足和專業能力限制，對績效目標的審核存在流于形式，導致績效目標不科學。

3.預算績效評價不完善，績效評價結果利用率低

首先，預算績效評價體系包括：部門自評，第三方評價，財政部門再評價。部門自評，沒有單位會把自己評得不好;第三方評價，缺乏具體的第三方評價管理辦法，第三方機構的業務能力不能完全達到財政部門的要求;財政部門的再評價，也只有很窄的覆蓋范圍，而且在績效目標設定較低的情況下，評價結果自然是完成得較好。

其次，部分地區，尤其是在較小的市縣績效評價結果未能引起實質的重視，未能作為過程控制的依據，管理工作很少以績效評價結果作為參考，未與績效考核相結合。而績效評價結果的應用，應是促使工作人員努力完成績效目標的動力，需要引起高度重視，尤其是在增加部門績效管理后，績效評價結果的應用在績效管理過程中就顯得更加重要，更能激發預算部門參與預算管理的積極性。

三、全面實施預算績效管理的建議

1.加強宣傳推廣，使預算管理理念深入人心

全面實施預算績效管理是一項長期的系統性工程。需加強宣傳推廣，使預算部門（單位）所有人員深入理解實施。

一是開設專題講座，宣傳績效理念。財政部門可以利用自身資源由內部專業人員或聘請專家開設專題講座，以預算績效管理內容為主，尤其是對“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度的理解與運用，同時結合相關評價和跟蹤案例為相關部門進行講解和授課，通過講座有效擴大預算績效管理的認知度，取得相關部門的認同和支持。

二是組織開展政策學習、業務培訓。財政部門應制定年度培訓計劃，做到分層次、分內容、分階段全面實施培訓，確保各項工作有序開展。

三是要注重提高預算績效管理人員素質，并專門定期進行專業技能和工作素質培訓，針對管理者進行新政策培訓，強化管理者的績效責任意識，確保管理者跟得上時代的發展，能運用重視預算績效管理。

2.建立科學規范的績效目標體系，強化財政績效目標審核

一是適當結合新政府會計制度中財務會計數據，參照企業績效目標設置相對統一的績效目標。針對預算績效管理中重效率目標、輕效益目標現象，將績效目標的關注重心從組織內部轉向組織外部，加強效益目標的設計和實施，更加重視財政支出的社會經濟效益。在對項目績效評價體系的基礎上新增對政策、部門評價的指標，并對設置的績效目標開展調查研究，認真分析和討論績效目標的實現效果和程度。針對政策預算績效目標制定應廣泛聽取專家學者及廣大人民群眾意見建議，制定出科學合理的績效目標體系。

二是通過“兩上兩下“預算編制審核的方式，組織預算編審小組對各部門報送的績效目標開展事前評估和預審工作，重視中期預算規劃與目標編制，更好地銜接長期戰略目標，增強預算績效管理的預見性。

三是將評估和預審通過后的績效目標報請人代會審定，待人代會審定通過后再與部門預算一并批復到各部門，并監督執行。

財政部門績效目標審核可以加強財政資金的源頭管理，確保財政支出合理、規范、高效，這就要求提升財政部門績效目標審核能力和水平。財政部門預算審核人員應具備相當的責任意識并應深入支出部門了解支出部門具體職能情況、項目特征，重點審核績效目標的是否完整、明確、清晰，績效目標是否與部門職能相關，績效指標設置是否合理且細化，資金規模與績效目標是否匹配;也可在財政部門內部設立管理與預算機構，專門負責績效目標管理與預算編制的審查，推進預算績效管理科學化、精細化水平不斷提升，對重大項目建立集中審核制度、加大第三方機構審核力度等。

3.完善預算績效評價體系，加強評價結果的應用

首先，針對自我評價報告會存在主觀性，在盡量將主觀指標細化量化的基礎上，建立績效自我評價報告其他方評價結果比對制度，對差距較大的實行懲罰，促使績效自我評價報告的客觀。

其次，制定對第三方機構的管理辦法，對第三方機構的報告質量進行評分并對評分結果實施獎懲制度。通過對第三方機構績效管理工作的質量考核，切實提高績效跟蹤、評價報告的質量。同時，進一步培育第三方機構，形成一批對財政管理、預算管理、績效管理、財務分析等方面業務熟悉的第三方機構。在第三方機構實際工作開展中，財政部門可以通過參與調研的方式深入了解項目開展情況，為第三方機構提供指導意見，完善相關工作。目前的獨立評價方式不能滿足現有的管理要求，在第三方機構的業務能力完全達到財政部門的要求之前還需要以這種方式進行補充。

最后，與人大、政協、紀檢委、審計等相關部門形成預算績效評價合力，促進績效管理水平的提高。

預算績效評價結果主要用于發現工作過程中的各環節中存在的問題，從而作為過程控制的依據，也為之后的管理工作提出借鑒，用于提升管理水平的依據。

第一，全面實施預算績效管理中新覆蓋的資金范圍未規定評價標準的，在原有的以項目績效評價為主的結果上科學制定政策及部門預算績效評價標準。

第二，評價結果以正式的書面形式反饋被評價單位，嚴格要求被評價單位對存在問題整改并作為提升工作效率改善工作的依據。

第三，應切實實施好評價結果作為預算部門（單位）考核獎罰，人事任免的依據，將績效評價作為下年度預算資金安排、優化支出結構、調整財政政策的重要基礎和依據，在政府績效考核中引入績效評價結果因素，使預算績效結果充分得到重視利用。

四、結語

2019年政府大力實行減稅降費，在財政一般預算收入減少的情況下，采取全面實施預算績效管理，推動預算管理覆蓋所有財政資金，有利于提高財政資金配置效率和使用效益，從而緩解財政收支矛盾，因此，全面實施預算績效管理不管是從眼前還是從長遠政府管理，都是一件功不可沒的事情。

要實施好全面預算績效管理，首先要做好全面預算管理的宣傳推廣工作，既注重全面又兼顧重點，使預算管理理念深入人心。其次，建立科學規范的績效目標體系，關注經濟和效益目標，引入財務會計類、政策類評價指標;強化財政績效目標審核，提升績效目標審核能力。與此同時，完善預算績效評價體系，重視績效評價結果的應用，從而發揮全面實施預算績效管理的作用，更加高效地為全社會服務。

參考文獻

1.張強，張定安.以績效目標為抓手全面實施預算績效管理.中國行政管理， 2018（11）.

2.趙青松.如何全面推行預算績效管理的實踐與探索.預算績效管理與會計，2018（7）.

（責任編輯：王文龍）