基層財政推進預算績效管理工作的策略分析

湯紹明

摘 要：財政管理水平與經濟運行質量息息相關，對社會治理產生深遠影響，而預算績效管理水平則直接反映了財政管理水平。本文結合基層財政當前的預算績效工作開展情況，從基層財政預算績效管理工作現狀出發，分析了當前基層財政在推進預算績效管理工作中的熱點、難點問題，如績效意識不強、預算單位績效管理責任落實不到位、預算執行進度緩慢等，并針對性地提出建議和對策。

關鍵詞：基層財政;預算績效管理;策略

財政預算績效管理是為達到政府透明、責任、高效履職目標而進行的一項財政預算管理活動，它以一級政府財政預算特定時期內的總產出和結果為內容，并作為編制部門預算、預算項目儲備、展開績效監控、實施績效評價等的重要依據，既優化了財政資源配置，又提升了公共服務質量，有效促進了財政管理提質增效。

近年來，財稅體制改革進程加速，推動預算管理制度不斷完善，各級政府“花錢必問效、無效必問責”的理念正逐步樹立，提升了財政資金使用績效，充分發揮了預算績效管理活動對社會經濟發展的重要支持作用。但隨著“放管服”改革深化，項目、資金管理權限向基層下移，同時，地方財政收入和支出快速增長，基層財政預算績效管理成為全面實施預算績效管理的關鍵點、難點，如何科學合理配置財政資金，確保有限的財政資金發揮最大的經濟、社會效益，成為基層財政面臨的迫切問題。

一、基層財政開展預算績效管理工作現狀

按照中央、省、市統一部署，基層財政從2012年開始預算績效試點工作，經過幾年的探索實踐，預算績效管理工作取得了較大進展。

一是預算單位編報績效目標的項目預算資金占比大幅提高，以作者所在縣域――周寧縣為例，財政資金績效管理覆蓋率從2013年的28.27%逐年提高至2018年的87.79%。

二是同步推進績效監控，不斷完善績效監控方法，促進績效監控與預算執行的有機結合。

三是績效評價范圍不斷擴大，周寧縣納入績效管理的項目數和資金量從2013年11個單位11個項目資金總計1248萬元，增長到2018年26個單位55個項目資金總計19493萬元，部門整體支出由5個試點單位擴面到所有125個預算單位。

四是績效評價結果應用程度得到一定提升。2018年，通過財政重點評價，調減2個項目下一年度預算安排236萬元，使得預算安排更趨科學合理。

二、基層財政預算績效管理的主要問題

近年，通過摸索和實踐，基層預算績效管理工作有序推進，工作質量逐年提高，預算績效管理逐步由“投入型”向“績效型”轉變，財政資金從“要錢難”向“花錢難”轉變。但與全面實施預算績效管理的要求相比，當前基層財政在體制機制及具體實施層面仍然存在以下幾點問題。

1.績效理念認識不足

基層預算績效管理工作起步遲，實踐時間短，因此部分預算單位及從業人員對相應的財政預算績效管理理念認識不足，未引起足夠的重視。

有的財政部門業務科室把預算績效管理作為額外工作負擔，存在抵觸、畏難情緒，認為開展預算績效工作增加了工作量，產生抵觸情緒，從而造成在績效目標編制、績效監控等環節走過場、充當“二傳手”的情況，將消極的預算績效管理理念傳遞給其歸口預算單位，進而影響預算績效管理工作開展效果。

有些預算單位負責人認為財政部門布置的預算績效工作，應當由單位財務部門承擔，忽略了預算績效管理并非單項工作，而是一個體系，包含預算、項目、業務管理等方面內容，由單個業務科室獨立承擔，或是讓財務人員指揮和協調其他部門科室開展預算績效業務，難度大且效果差，容易出現使用資金的業務科室參與少、充當“甩手掌柜”的情況，導致績效管理與部門業務相互脫離。

此外，部分預算單位未將工作重心放在資金效益上，在追求數量和質量的平衡上，偏重考量資金量，造成有些財政資金閑置沉淀、低效無效的問題，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的現象依然存在。

2.預算執行進度緩慢

在項目支出預算執行中，通常缺乏對項目支出的序時進度約束。例如，上級部門往往在年底對項目支出進行結算、驗收等工作，同時單位項目資金也集中在年底才進行結算、驗收、報賬等，部門為完成上級制定的年度目標任務而“倒逼”財政支出，造成年底“突擊花錢”的現象。其次，由于部門單位普遍存在對項目前期準備工作不夠重視、項目規劃編制不夠規范等情況，“資金等項目”情況比較普遍。

造成執行進度緩慢的另一個主要因素在于，財政預算與部門預算、部門預算與單位預算之間尚未建立起有機銜接聯動工作機制，預算編報、執行、調整等過程銜接不夠及時，存在時間差。

3.預算編制與績效目標不同步

現階段，仍無法實現績效目標與預算編制同步申報、同步審核、同步批復。主要原因是部門預算編制時間的前移，而業務工作開展相對滯后，與預算單位工作任務密切相關的項目支出預算，往往到每年3、4月份才逐步細化，從而造成年度預算編制中財政代編項目規模較大且不夠精準的狀況。同時預算部門仍沿用老觀念、老辦法編制預算，認為在既定的預算額度內隨意編制項目不會影響自己的部門預算總額，造成預算編制粗糙模糊。而未經細化的項目，直接影響了后續績效目標的編制、監控的執行、自評的開展的效果。

另外，在新增項目或上級下達的部分專項資金時，往往只是下達任務數，未一同下達標準，或此類項目尚未形成標準依據，造成部門在編制績效目標時無據可依，僅以目標值作為參考標準。

4.評價結果應用不足

近年來，基層財政雖選取涉及民生資金、補短板等項目開展績效重點評價工作，但其評價質量并不高，從而使得評價結果應用率也相應較低。預算績效評價質量不高是由于評價指標體系不完善，目前部分縣區尚未建立符合本地實際和適用的具體事項的評價指標體系，指標針對性不強，且預算支出點多面廣，一些指標難以量化。同時，項目資金逐年增加、新情況時有出現等，已經形成的評價標準不能與之完全匹配，直接影響績效評價的質量。

評價結果應用不足方面，由于部分單位績效評價結果運用多數停留在反映情況、發現問題、督促整改等較低層面，未與財政政策的調整、預算的安排、專項資金的設立掛鉤，追責問效機制尚不完善，從而流于考核形式，對基層財政的約束力比較有限，因此也沒有得到資金管理部門的重視。財政資金被閑置、浪費等方面的共性問題尚未得到有效控制，在“慣性”資金安排下，部分預算單位認為績效管理無實質約束，不會影響資金分配結果，進而缺乏做好預算績效管理工作的意識和動力，更不會把績效目標作為約束資金使用、改進管理的手段。

三、基層財政推進預算績效管理工作的對策和建議

1.增強預算績效管理理念

加強宣傳，聚焦覆蓋面廣、社會關注度高的重點政策、項目，充分利用網站、微信公眾號、微博等載體，定期發布預算績效評審及相關財稅制度、政策更新等與預算績效工作有關的動態信息，培育績效管理文化，廣泛宣傳“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理理念，讓每個財政資金使用者牢固樹立起財政資金績效意識，將績效理念和方法深度融入預算管理全過程，為預算績效管理創造良好的輿論環境和濃厚的社會氛圍。

同時，分層次、分內容、分階段組織開展預算績效業務培訓，例如，以項目負責人為培訓主體，開展預算績效具體業務內容相關的專題培訓班，結合現有績效評價案例進行講授，通過加強培訓和業務指導，不斷鞏固、強化預算單位從單位負責人、項目負責人、財務人員到具體績效管理工作經辦人員的績效意識，提高業務能力。

2.推動預算績效關口前移

財政部門應當改變以往事后的“考與評”做法，突出預算編制的績效導向，推動事前的“督與導”，將績效目標作為預算安排及申請的必備條件，力求從源頭提升預算編制的精準性、科學性，提高財政資金的使用效率。

首先，要嚴格對績效目標進行審核管理，這是預算績效管理閉環思維的必然要求，也是順利開展預算績效管理的重要保障。對各預算單位新設立的重大政策、項目，應結合預算評審、項目審批等環節開展績效評估活動，從立項依據、績效目標合理性、投入經濟性、實施方案可行性、籌資合規性等方面論證，必要時，引入第三方機構，并將相應評估結果作為預算申請的必要條件，未按要求設置績效目標或審核未通過的項目，不得安排預算資金。

其次，應由上級財政部門牽頭，加大績效管理系統研發力度，將績效管理系統嵌入預算編制、資金撥付的各個過程，為實施好預算績效管理提供信息化平臺支撐。通過相應軟件程序設定，使得在預算編制環節未編報支出項目績效目標的，預算單位無法提交部門預算，確保績效目標與部門預算編制同步進行;在預算執行環節，未報送監控報表及項目相關材料或者偏離績效目標未進行整改的，預算單位無法撥付資金，以軟件固化資金撥付程序的方式倒逼預算單位及時整改，確保實現預算績效關口前移。

3.完善績效評價指標體系

基層項目相關單位處在資金鏈終端，其預算績效管理就顯得尤為重要。財政部門應牽頭、監督、控制指標體系建設，探索建立科學合理、方便實用的預算績效管理核心指標體系，使項目資金使用管理等方面存在的問題能夠客觀、全面地反映在指標評價體系中。

一方面，由上級財政部門會同行業主管部門整合資源和力量，探索不同職能單位、不同項目的特點，依托大數據分析等現代信息手段，通過對近年來已開展績效評價項目案例的整理、比對、分析，逐步建立涵蓋各類項目、符合目標內容、突出績效特色、便于考核的績效評價指標體系，做好方向性、標準化、分行業的引導督促，推動資金使用單位更加重視內控管理，合法、合理使用財政資金。要對指標進行細化量化，使績效評價指標更加清晰、直觀，詳細列舉出填報方法，方便有關單位填報。

另一方面，應根據政策環境變化，適時調整績效考評指標，篩選出共性指標，并針對部門工作職責和行業特點，建立各部門的個性指標，不斷更新豐富指標庫，建立指標體系動態調整機制，實行指標標準化和動態化管理，使預算績效管理更切合實際。

4.強化績效評價結果應用

財政部門要建立績效評價信息公開制度，將績效評價結果在一定范圍內公開，并將評價結果與年度考核相結合。現階段，推進預算績效管理工作的最有效辦法仍是將績效管理情況納入績效考核，通過省對市、市對縣的績效考評，倒逼開展績效管理。工作推進緩慢的縣市加大預算績效管理工作力度，拓展其深度、廣度，而已納入的縣市可以通過增加績效考核分值權重，來提高預算單位對績效管理工作的重視程度。財政部門將預算績效完成情況、重點績效評價結果及時報送有關部門，為上級領導決策、選人用人提供參考，并作為單位和個人年度考核的重要依據。將績效評價結果反饋到被評價單位，對評價發現的問題限時督促整改，對不進行整改或整改不到位的，將相應調減預算。

同時，要將評價結果與預算安排掛鉤，作為優化、改進預算管理及安排下一年度預算的主要參考依據。探索根據支出績效情況建立資金分配的“獎優罰劣”機制，對于評價結果得分高的，在次年予以優先安排;對于未能達到預期目標或者未及時糾偏進行整改的，在次年予以調減預算或不予安排。

5.壓實績效管理主體責任

要理清理順預算績效管理工作流程，建立健全績效管理工作機制，落實好流程內各環節崗位責任，打造橫到邊、縱到底、一以貫之的責任鏈，層層傳導壓力，壓緊壓實績效管理主體責任。

在財政部門內部層面，確定財政部門預算績效管理工作流程，落實好財政部門預算績效管理工作責任，明確財政內部預算績效管理工作各崗位職責，如預算績效管理股負責合規性審查，業務股室負責預算合理性審查，做到各司其職、各領其責，切實提高預算績效管理工作水平。

在預算單位層面，確定預算單位預算績效管理工作流程，明確財務科與業務科室在預算績效管理工作中崗位職責。即按照“誰支出、誰負責”的原則，明確預算單位是開展預算績效管理工作的責任主體;單位主要負責人對部門預算績效管理負總責;項目負責人對項目績效負責，項目負責人隨同績效目標在預算編制一同明確，原則上為負責該項目的部門業務科室負責人。

參考文獻

1.吳潤，易妍睿，劉雯，萬曉琴.淺談農業項目績效管理.中國農業會計，2018（07）.

2.楊晗.鄭州市全面實施政府預算績效管理的研究.鄭州大學碩士論文，2018（11）.

3.肖友華，王磊.全面實施預算績效管理背景下促進基層財政高質量發展的思考.公共財政研究，2018（06）.

4.張紅林，張曉民，陸峰，縣級財政預算績效管理的實踐與思考.西部財會，2016（4）.

5.印厚慈，潘冬軍.市縣財政全面實施預算績效管理的思考.預算管理與會計，2019（02）.

6.陳春紅，龔燁.關于落實全面實施預算績效管理的幾點思考.http：//www.msweekly.com/show.html？id=105209， 2018-11-29.

7.李聰慧，孫慧超.推進基層財政預算績效管理工作的思考.金融經濟，2016（24）.

8.陸福安，張蒙.淺談縣（區）級財政預算績效管理存在的主要問題及改進建議.http：//www.hbaudit.gov.cn/html/2017/0705/60740.shtml，2017-7-5.

9.張培香，陳志強，陳偉明.完善績效目標管理促進預算和績效一體化.福建財會研究，2018（7）.

10.肖振.我國縣級預算績效管理實踐研究.廣西大學，2014.

（責任編輯：王文龍）