透過當前信訪工作看基層政府依法行政能力建設

方國紅　章淮徽

摘 要：堅持問題導向是有效破解基層政府依法行政能力提升障礙的基本思路，客觀及時的找準問題十分關鍵，而信訪工作恰是直接反饋此類問題的一個重要窗口。從信訪工作中，我們發現當前基層政府在規范用權、程序運用、嚴格執法、文明執法等方面皆存在一定問題，其制約因素既有執法隊伍知識能力的不足，也有考核評價機制不完善、權力監督體系不嚴密等原因。為此，抓住要害，進行有針對性的制度建設和落實，是推動基層政府依法行政能力穩步提升的重要路徑。

關鍵詞：信訪;依法行政;能力建設;權力監督

基層政府的依法行政能力建設是法治政府建設的一項基礎性工作。近年來，隨著法治政府建設的深入推進，權力清單、政務公開、法律顧問等制度的相繼落實，基層政府的依法行政能力逐步提升，但一些問題依然存在，而且更加的隱蔽化、復雜化。因此，避免主觀臆斷，找準問題是進一步提升能力的關鍵。信訪工作與依法行政關系緊密，行政行為直接觸及公民、法人和其他組織的權益，依法行政能力不強、行政行為不規范是導致群眾信訪的重要原因，從這個角度說，信訪工作是直接反饋基層政府依法行政能力現狀的一個重要窗口，客觀且實效性強，透過信訪工作看基層政府依法行政能力建設意義重大。

一、當前信訪工作所折射的基層政府依法行政能力問題

基層政府的依法行政能力是其運用法律法規行使權力、履行行政管理職責的能力，其通常表現在權力約束、程序運用、嚴格執法、文明執法等具體行政執法過程中。從當前信訪事項的分布和基層政府在處理信訪事項過程中的表現來看，主要暴露出其依法行政能力存在以下幾個方面問題。

（一）規范用權能力亟待提高。“法無授權不可為”是行政機關依法行政的基本原則和底線要求，從反向說主要包括杜絕權力濫用和規避行政越權。當前，基層政府中一些明顯的違法用權現象如公款私用、強征強拆、以權壓法等有了根本性的好轉，但權力的不規范行使現象依然存在。一是行政越權還比較普遍。依據法律規定，鄉、鎮等基層政府除城鄉規劃建設和社會撫養費征收外幾乎沒有其他的執法權，但在實際工作中，鄉鎮政府的執法范圍往往涉及規劃建設、環境保護、社會治安、安全生產等諸多方面，充當著“多面手”和“全能王”的角色。近年來，頻繁出現的訴及鄉鎮政府在涉農政策、環境保護、村委會選舉方面亂作為的信訪事項便是有力的證明，二是權力濫用呈現一定的隱蔽性。如鄉鎮政府在工程項目招投標上違規操作、監管不力，甚至為違法分包牽線搭橋。再如紀委監察部門通報比較多的虛構冒領退耕還林等涉農財政補貼等。

（二）程序運用的自覺性和能力明顯不足。“程序”是保障行政行為合法性的關鍵，但基層政府往往將之視為工作效率上的障礙和負擔，存在重效率輕程序的傾向，或者刻意規避程序，或者不懂程序不會運用程序。例如信訪工作中反映的鄉鎮政府在民生項目建設上的重復建設問題，導致資金浪費和居民生產生活不便，往往都是“依法決策”程序缺失的后遺癥。又比如，在土地、房屋、廠礦的征遷及其補償款的發放中，被征遷戶總是覺得不滿、不公，排除征遷戶對補償款預期過高的原因外，一個很重要的原因就是鄉鎮政府在信息公開程序上存在瑕疵，結果造成被動局面。更為嚴重和惡劣的是，個別基層政府明知程序違法而故意為之，甚至被起訴也在所不辭，比如強拆，在他們看來先行強拆比敗訴更有效率、經濟成本更低。殊不知政府違法的社會成本根本不是他們所能承受的。

（三）嚴格執法的力度和水平不高。“法定職責必須為”，執法的嚴格性不僅關系到政府職責的履行，也關系到政府公信力和法律權威的樹立。基層信訪工作中很多信訪事件的產生往往和執法不嚴格、松緊不一有關。一是選擇性執法現象依然存在。例如對農村違章建設的處理，鄉鎮政府執法明顯乏力，致使農戶群起效尤、違建猖獗，拆違工作陷入惡性循環。再比如征遷工作中通過額外增加補償或利益交換的方式（如審批宅基地）以滿足個別農民的利益，造成行政不公，損害了自身公信力。二是對嚴格執法的代償性尺度把握不準。在特殊的執法領域，比如違章建筑和超生，基于法益權衡和避免浪費的考慮，存在著“以罰代管”的處置方案，但很多基層政府卻將其當成嚴格執法的變通，對大量違建和超生行為一罰了事，實在是對法治的褻瀆。

（四）文明執法呈現淺層化、表面化。文明執法是相對于暴力、野蠻執法而言的，但文明執法絕不僅僅只是杜絕野蠻執法，而是指在行政執法中樹立以人為本、執政為民的理念，充分尊重行政執法相對人的權益。而當前基層政府對文明執法的理解往往只局限于語言、行為、態度的硬性文明表征，如提倡陽光服務、微笑服務等，在心理上卻未真正樹立以人為本的理念。如在執法過程中看似有禮有節，內心卻對群眾利益漠不關心;在一些關系人民群眾切身利益的事情上，以走程序為借口久拖未決;在一些不合理、不合時宜的政策面前，缺少擔當，缺少人文關懷。

二、制約基層政府依法行政能力的主要因素

（一）法治隊伍建設工作滯后。一方面是專業化、高素質人才匱乏。“依法行政”需要專業知識和法治素養作支撐，例如執法中常見的“自由量裁權”，如果沒有專業的法律知識以及文化素養很容易造成處罰失當或不公。由于鄉鎮工作生活條件差，加上基層晉升渠道狹窄，面臨著高素質、專業化人才招不來或留不住的窘境，導致在“簡政放權”的背景下，現有基層干部隊伍知識能力狀況很難去承載大量的專業性、嚴謹度非常高的依法行政工作;另一方面是法律學習、執法業務培訓流于形式。培訓機會少、培訓層次水平低是基層干部面臨的現狀，不僅如此，在現有的法律學習培訓制度下甚至還存在著嚴重的形式主義，如以文件落實文件，以做材料應付考核。缺乏系統性、經常性、實質性的法治能力學習培訓，致使基層干部法治素養和能力提高緩慢。

（二）考核評價體系中“依法行政”的導向性不強。雖然“法治政府”已經被確定為基層政府建設的重要目標，但是在當前壓力型體制下，上級政府對基層政府的績效考核還是過于傾向于經濟指標和政治任務，而輕視依法行政方面的指標。不僅如此，甚至在對本就權重不高的依法行政水平進行考核時，還存在著較強的形式主義，對不規范行政行為“網開一面”。這就導致：基層政府不顧一切手段、不惜一切代價追求經濟增長指標和行政效率，甚至連違法行政也在所不辭.這嚴重違背依法行政要求但沒有受到追責的事例負面影響非常大，極不利于基層政府依法行政工作的推進。

（三）權力監督虛化和缺位。權力得不到監督，必然會導致濫用。目前，行政權力的運行受到黨內監督、行政監督、人大監督、公眾監督等多重監督，這看似覆蓋全面的權力監督體系在鄉鎮層面卻存在著監督虛化和缺位的現狀。黨內監督方面，鄉鎮紀委部門和普通黨員對同級黨政“一把手”監督十分弱化，有的紀檢干部甚至忙于分管扶貧、計生等行政事務而無暇顧及監督事宜;行政監督則側重于事后監督，對違法行政的行為追責力度不足;人大監督方面，鄉鎮人大會一年一次且會期過短，又沒有常設機構人大監督職能嚴重受限;公眾監督和輿論監督則很大程度上建立在政務公開的基礎上，而現實中很多部門還存在著選擇性公開問題，造成政府和民眾雙方信息不對稱，社會監督難以有效開展。

三、提升基層政府依法行政能力的對策建議

（一）強化落實依法行政第一責任人制度。首先，地方黨委和黨的基層委員會要充分支持和保證基層行政首長履行依法行政第一責任人職責，不得違規干預具體行政執法活動;其次，基層政府行政首長要將建設法治政府擺在政府工作突出位置，與改革發展穩定任務一起部署、一起落實、一起考核;嚴格貫徹落實并帶頭執行重大決策法定程序、政務公開、權力清單等制度，推動嚴格規范公正文明執法。再次，第一責任人要切實擔負起領導班子的依法辦事能力建設責任，督促領導班子其他成員加強法治學習和依法行政，建立依法行政內部全程跟蹤督查機制，及時糾正行政不作為、亂作為等不規范行為。

（二）大力提高執法隊伍法治素養和依法辦事能力。一是在基層公務員招考和人才引進中要注重選拔法治素養好、專業技術強的人才，重點執法崗位或對法律知識要求高的崗位必須突出法律人才導向，在待遇、住房、晉升上爭取給予政策傾斜和充分保障，以吸引人才、留住人才。二是貫徹落實“法治隊伍的人才交流機制”，從縣級以上層面推進立法、執法、司法人才相互交流，靈活采取長期或短期交流的形式多向基層政府輸送一些法律工作部門的干部和人才，彌補基層法治人才短板，帶動整體法治素質提高;落實“政府法律顧問”制度，用好用實法律專業人士的法律指導、法律把關和法治教育作用。三是建立科學系統的法治教育培訓制度，覆蓋所有基層干部，注重法治精神的培養和法律業務能力的實訓，提高教育培訓的頻率與水平層次，營造一個重學習、重運用的氛圍。

（三）完善依法行政考核評價機制。一是在對基層政府的綜合考評中突出依法行政工作實績的比重，審慎運用、清理規范考核中的“一票否決”事項，發揮考核評價機制對基層政府提高依法行政能力的導向作用。二是將依法辦事能力納入基層干部績效考核，把基層干部實施民主決策、規范用權、文明執法、政務公開、學法用法等情況作為對其考核的基本內容，將考核結果與獎勵懲處、干部任免掛鉤。三是建立考核評估的量化指標體系。要綜合法治政府建設的目標、依法行政的基本要求以及依法辦事能力構成等方面要素，將基層政府的依法行政工作能力與績效分解成可衡量、可評價的具體指標，如組織制度建設水平、依法決策程序的運用和效果、人民群眾對依法行政工作的滿意度等。四是完善考核評價的程序和方式。制定和嚴格遵循科學合理的考核評價程序，杜絕考核工作的表面化、隨意性，探索引入第三方評估和暗訪相結合的評估機制，增強考核評價的客觀性、公正性和可信度。

（四）構建嚴密的內外監督體系。在內部監督方面：一是創新層級監督機制。強化上級行政機關對下級行政機關依法行政的日常監督，司法行政、審計等部門要切實履行法治教育和專門監督職責，并與監察、檢察機關密切配合，形成有力的監督震懾。二是紀檢監察機關要拓寬對基層黨員干部的監督范圍和內容，除了廉政監督外，還要加強對規范用權和依法履職能力的監督。外部監督方面：一是地方黨委和黨的基層委員會要全力支持人大行使對基層政府的監督權，確保人大監督有充分的制度、時間、人員等條件;基層政府要自覺接受人大監督，主動邀請人大代表對依法行政行為進行上門“挑刺”，向人大報告工作、接受咨詢。二是堅決執行和完善“政務公開”制度，加強政務公開的平臺建設和方法創新，讓人民群眾更方便的監督政府行為，通過保障公民知情權、參與權和監督權，倒逼基層政府依法行政。三是重視和改進信訪工作，依法依規處理信訪事項，通過信訪傾聽人民群眾對政府工作的意見和建議，從而改進工作，提高依法行政的能力和水平。

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作者簡介：方國紅，中共績溪縣委黨校教育長;章淮徽，績溪縣信訪局副局長。