新時期國土空間規劃存在的問題與對應措施

陳繼海

岑溪市自然資源局 廣西岑溪 543200

國土空間規劃包括：主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和海洋功能區劃等。國土空間規劃在國土空間治理和可持續發展中起著基礎性、戰略性的引領作用。在習近平新時代中國特色社會主義思想總指導下，國土空間規劃歷經了從無到有，并不斷發展完善。從2012 年11 月黨十八大提出“大力推進生態文明建設，優化國土空間格局” 的目標，到2018 年3 月17 日，全國人大審議通過了國務院機構改革方案，新組建了自然資源部，以習近平為領導的黨中央為國土空間規劃落地從行政體制管理方面提供了保障。新的國土空間規劃產生前，各級政府和規劃主管部門及相關部門積極探索、傾力協作，通過“兩規合一”、“三規同步”、“多規融合”、“省級空間規劃試點” 等試點工作，積極探索各類規劃有機融合，為國土空間規劃誕生提供了實踐基礎[1]。

1 國土空間規劃的內涵與發展

國土空間規劃是按照我國的社會經濟發展總體的戰略目標和發展方向以及規劃區的社會、經濟和自然等，針對國土資源開發以及在整治過程和保護環節采取綜合性戰略的部署書，同時也是國土重大建設活動的綜合空間布局。國土空間規劃主要是包含了國土空間合理布局以及整體開發利用規劃整合。目前，在現行的規劃體系中，所呈現的縱向以及橫向都是互相滲透的運行特征，其中在內容有重復、有交叉等，在標準上也有很多復雜的問題，給整體規劃帶來了很大的困難。特別是在市、縣各級規劃工作中，因為規劃存在用地分類標準、規劃期限、法規體系以及編制審批等方面不同，各類的規劃中矛盾存在很多，也容易爆發，造成內容上有沖突，管制有重疊和錯位，同時還存在互相牽制，審批復雜等方面問題，另外，造成了空間資源利用的碎片化和資源管控出現混亂等問題，因此規劃的執行效果有所降低。在當今大數據時代下，建立數據共建、共用、共享，支撐國土空間規劃，將其融入大數據是非常必要的，讓國土空間規劃編制方式有所轉變，同時構建國土空間規劃體系，將規劃標準以及科學性和實用性得到明確[2]。

2 我國空間規劃面臨的問題

2.1 空間規劃種類眾多

我國涉及到空間方面的各類規劃內容廣，種類多。按照類型劃分，就包含了主體功能區規劃、國土規劃、城鄉規劃、土地利用規劃和海洋功能區劃。而不同類型的空間規劃也對應了不同的行政級別，國家、省級、市級、縣級、鄉鎮級、村級。如主體功能區規劃，包括全國主體功能區規劃和省級主體功能區規劃。而城鄉規劃和土地利用規劃所涉及到的規劃類型更為多樣，如全國城鎮體系規劃，省域鎮域體系規劃，城市、鎮總體規劃、鄉規劃和村莊規劃，其中城市、鎮的規劃還有對應的控制性詳細規劃和各相關專項規劃。

2.2 規劃內容交叉重疊

在規劃中往往會遇到這樣的問題，不同的政府職能管理部門針對自己所需編制專項的規劃，如對于同一個城鎮，編制有城鄉規劃、土地利用規劃、造林規劃、環境保護規劃等各種相關的專項規劃。不同規劃編制內容的側重點不同，導致編制的內容、方向、技術路線等方面均會產生差異。而各種規劃因工作中缺少協調和銜接，規劃職能邊界模糊，政府各職能部門僅負責本部門工作，在實施的過程中就會出現各種的不協調，如規劃審批時序問題、規劃的內容交叉重疊甚至沖突的問題。規劃內容的重疊給規劃工作造成了工作量的增加；規劃內容的沖突，給政府在實施規劃過程中和后期管理中都帶來了很多的困擾。但是因此而去修改原規劃，就會使規劃周期大幅延長，降低工作效率以及規劃管理的權威性[3]。

2.3 規劃管理時效性差

我國的規劃管理部門受到政績考核、績效導向、政府換屆、領導思路變化等因素，導致規劃剛性不足、法律效力薄弱、連續性差等問題。規劃缺乏時效性，經常出現的問題就是“計劃趕不上變化”，規劃經常變化和調整，對于已批規劃也經常進行修改和調整工作，同時規劃雖然經過復雜的審批流程，具有法律效力，但是仍與法律有很大差距，面對各方利益或實際情況，往往首先犧牲的就是已批的規劃。

3 新時期國土空間規劃對應措施

3.1 做好過渡期內現有空間規劃的銜接

協同自然資源部印發的《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發〔2019〕87 號）要求，國土空間規劃編制工作全面啟動，真正意義上實現“多規合一”。單獨的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃不再新編和報批。已經批準的規劃期至2020 年后的空間規劃，按照新的國土空間規劃編制要求，將合法合規編制的規劃成果納入新編制的同級國土空間規劃中。結合國土空間基礎信息平臺的建設，對現行土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃實施中存在矛盾的圖斑，按照國土空間規劃“一張圖” 要求，作一致性處理，做好過渡期內現有空間規劃的銜接協同。

3.2 構建國土空間規劃完整的體系縱向銜接

國土空間規劃要想發揮其作用，就需要采取進一步的優化和建設工作，要將空間規劃體系采取構建，要有上下溝通的銜接性，從頂層到基層做到分工明確，按照法律落實和執行。①縱向銜接。國家和省級在規劃上要將戰略性和宏觀性采取整體的分析，要將國家的宏觀的目標和戰略有所表明，同時涉及到原則性問題，要起到引導和指導作用；地級規劃就需要采取上下溝通和協調，不僅要按照國家和省級規劃的精神制定出相應的地方特色，同時要將城鎮體系規劃中存在的引導性有所保留，不僅要進行到實際操作層面，還要有管制。②橫向協調。規劃中的橫向協調需要和法律所規定的保持一致，要有層次，在分工上明確，同時結構清晰，在標準上都是統一的。主體功能區規劃是一項整體的規劃，其中有約束性和戰略性，同時還有指導作用，要向著橫向層面去規劃。

4 結語

綜上所述，新時期的國土空間規劃有所推薦，是經濟社會能夠全面、可持續發展的一項重要措施，同時也是保障社會能夠健康發展的保障。只有將方向有所明確，正確地認識問題處理問題，才能確保國土規劃的時效性、科學性和實用性，新時期的發展特征才能符合，也是國家法制保障的政策性文件，需要將自身的應用功能有所發揮。