我國投標保函現(xiàn)狀與發(fā)展研究

劉偉

中國人民大學財政金融學院 北京 100000

投標保證金繳納的方式包括現(xiàn)金及保函等方式，其中現(xiàn)金包括現(xiàn)鈔、銀行匯票、銀行電匯、支票等方式，保函包括銀行保函、專業(yè)擔保公司保函及工程保證保險保單等。投標保函是由投標人申請開立的保證函，其保證內(nèi)容與保證金相同。如果投標人違反規(guī)定，開立保證函的機構(gòu)將根據(jù)招標人的通知履行相應的賠付責任。

1 投標保證金繳納情況現(xiàn)狀

目前，保證人主要為有資格的銀行業(yè)金融機構(gòu)、專業(yè)擔保機構(gòu)和保險機構(gòu)。其中，銀行業(yè)金融機構(gòu)是指分行、支行以上的商業(yè)銀行；專業(yè)擔保機構(gòu)是指取得資信等級的專業(yè)工程擔保公司；保險機構(gòu)是指經(jīng)銀保監(jiān)會批準可以從事保證保險業(yè)務的保險公司。其對應產(chǎn)品為銀行保函、擔保機構(gòu)保函和投標保證保險[1]。

2016年6月，國務院下發(fā)了《關于清理規(guī)范工程建設領域保證金的通知》，7月住房城鄉(xiāng)建設部、財政部也印發(fā)了《關于切實做好清理規(guī)范工程建設領域保證金有關工作的通知》。文件明確要求清理規(guī)范工程建設領域保證金，減輕企業(yè)負擔、激發(fā)市場活力、發(fā)展信用經(jīng)濟、建設統(tǒng)一市場、促進公平競爭。按照通知要求，保留了投標保證金，但需積極轉(zhuǎn)變保證金繳納方式，推行銀行保函方式繳納。

目前投標保證金一般以現(xiàn)金及銀行保函較為普遍，專業(yè)擔保公司保函及工程保證保險保單等也是常見繳納形式。

2 現(xiàn)金保證金與投標保函對比

2.1 現(xiàn)金保證金

受益于電子支付的發(fā)展，銀行匯款是現(xiàn)金保證金較為普遍的繳納方式。較保函而言，現(xiàn)金保證金收取簡單，招標人罰沒可控性強，不存在超期風險，且存在一定的潛在收益，是招標人普遍接受的保證金繳納的基本形式。

但是，對招標人而言，現(xiàn)金保證金收取及退還手續(xù)繁瑣，人力消耗大。按照規(guī)定，投標保證金收取的比例一般為項目金額的2%，因《招標投標法實施條例》要求退還利息，利息的計算和退還涉及繁瑣的財務手續(xù)。如果應用銀行虛擬賬戶功能，在收取投標保證的銀行開發(fā)相應管理系統(tǒng)，與招標代理機構(gòu)現(xiàn)行電子招標投標業(yè)務平臺對接，通過數(shù)據(jù)加密批量傳輸、保證金自動比對與記賬，可以有效提高投標保證金管理效率。同時，投標人可以收到退還的保證金利息。

現(xiàn)金保證金存在被收取者挪用的風險，而且對是否挪用難以監(jiān)控。雖然法律上明文規(guī)定保證金不允許挪用，但事實上或多或少，無論是招標代理機構(gòu)，還是招標人，都可能存在一定程度的保證金挪用的現(xiàn)象。如果挪用的大額保證金不能及時歸還，將對投標人會造成損失。

對于投標人而言，現(xiàn)金保證金除了需要承擔被挪用的潛在風險外，還在資金壓力和財務費用兩方面造成損失。投標人若參與投標項目較多，其保證金累計數(shù)額也是不小的。保證金造成這些資金的無效沉淀，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務的開展，造成較大的資金壓力。另一方面，由于投標保證金的收益遠低于企業(yè)的融資成本，特別是對于中小企業(yè)而言，間接提高了企業(yè)的經(jīng)營成本。

2.2 投標保函

投標保函對于招標人而言，其收取的就是一份擔保文件，無需進行繁瑣的會計處理，也不存在退還利息的情況。

對于投標人而言，投標保函不存在被挪用的情況。投標保函不是現(xiàn)金，也不可轉(zhuǎn)讓，招標人主觀上不但不會延期退還，作為一份需要妥善保管的文件，在具備退還的條件下，保函管理人員將第一時間退還掉以免除保管責任。

投標保函開具的成本相對較低。鑒于投標保證金被扣除的概率不高，銀行對此類保函的押款比例要求較低甚至信用出函，審批相對簡單，可以有效減緩企業(yè)的資金壓力，有較高的出函效率。

對于保函出具機構(gòu)而言，因投標保函低風險的特性，其收益也較其他保函為低。投標保函高頻開具、高時效性要求、低收益的特性使得紙質(zhì)保函的開具在操作上存在一定困難。另外，紙質(zhì)保函存在真?zhèn)坞y辨的問題，招標人對于各個機構(gòu)出具的保函進行驗真將占用大量的人力資源。紙質(zhì)保函也是招標采購全流程電子化的“最后一公里”。

電子保函的出現(xiàn)很好地解決了這個問題。電子保函是擔保人以電子化文檔為介質(zhì)向受益人開立的具有法律效力的擔保憑證。一般由銀行或?qū)I(yè)擔保機構(gòu)、保險機構(gòu)開具，投標人通過在線方式申請和提交。一般場景下，投標人通過招標投標業(yè)務平臺通過CA鎖認證登陸，進而選擇招標投標業(yè)務平臺上的銀行和擔保機構(gòu)申請電子保函。擔保人通過與招標投標業(yè)務平臺對接，按照預先設定的風控標準審核企業(yè)的申請，并由系統(tǒng)自動開具電子保函和電子發(fā)票。此外，由于電子保函出具機構(gòu)的資質(zhì)已獲得招標投標業(yè)務平臺的認可，電子保函均通過系統(tǒng)對接內(nèi)部推送，也省去了保函驗真的環(huán)節(jié)。

電子保函全程電子化和數(shù)據(jù)化管理，大大提高了工作效率，但信息失泄密風險也更為突出。確保投標保證金數(shù)據(jù)在開標前處于保密狀態(tài)，必須采取各種加密技術(shù)手段，設置黑匣子，保障數(shù)據(jù)傳輸與接口安全，因此也帶來了一定的技術(shù)成本。

投標保函是現(xiàn)金保證金的一種良好的替代形式。對于保證金數(shù)額較小、退還較快的投標項目而言，采用現(xiàn)金方式提交是一個不錯的選擇。但對于數(shù)額較大、項目復雜、招標周期長的投標項目而言，使用投標保函替代現(xiàn)金保證金更為適宜。電子投標保函克服了紙質(zhì)保函的不足，通過電子加密技術(shù)使其具有不可篡改性，開立過程更加便捷高效，但因其接受度、使用習慣、系統(tǒng)建設和對接成本等問題，在市場上普及需要一定的時間。目前市場中真正意義上的電子保函（非紙質(zhì)保函掃描件等）出具機構(gòu)包括中國投融資擔保股份有限公司、深圳中聯(lián)銀融資擔保有限公司、建行銀行深圳分行以及部分保險機構(gòu)等[2]。

3 投標保證金的發(fā)展趨勢探討

3.1 使用保函替代現(xiàn)金保證金是一個大的趨勢

2018年國務院常務會議決定進一步減少涉企收費，降低實體經(jīng)濟成本，其中提到了“完善工程建設領域農(nóng)民工工資保證金制度，在房屋建筑和市政設施工程中推廣使用銀行保函。”

同年7月，住建部官網(wǎng)發(fā)布《關于加快推進實施工程擔保制度的指導意見(征求意見稿)》，明確全面推行工程保函替代保證金制度。指導意見指出，銀行保函、工程擔保公司保函以及工程保證保險保單統(tǒng)稱保函；到2020年，各類保證金的保函替代率提升30%。其他內(nèi)容包括：

（1）大力推行投標擔保。投標保函的金額不得超過招標項目估算價的2%，最高不超過80萬元。鼓勵將投標人參與圍標串標及提供虛假材料等行為納入投標保函的索賠條件，規(guī)范招投標秩序。招標人到期未退還投標保證金的，作為不良行為記入信用記錄。

（2）推行工程保函替代保證金。嚴格落實國務院清理規(guī)范工程建設領域保證金的工作要求，對于投標保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金，建筑企業(yè)可以保函的方式繳納，對于銀行保函，建設單位和有關部門不得拒絕。

自《電子招標投標辦法》頒布以來，電子招標投標實現(xiàn)了快速發(fā)展，各類電子招投標管理模式和信息技術(shù)手段不斷創(chuàng)新，這對投標保證金的形式也產(chǎn)生了影響。電子保函作為紙質(zhì)保函在金融科技支持下的升級產(chǎn)品，將成為替代現(xiàn)金保證金的中堅力量。

3.2 取消投標保證金前應加強信用體系建設

日前，湖北省財政廳發(fā)文明確，在政府采購活動中，采購人、采購代理機構(gòu)不得收取投標保證金。浙江省財政廳日前印發(fā)《浙江省財政廳關于明確政府采購保證金管理工作的通知》亦明確了取消政府采購投標保證金。

該項政策的出臺引發(fā)了業(yè)內(nèi)關于“是否要‘一刀切’地取消投標保證金”的討論。筆者認為，就長遠來看，雖然取消投標保證金雖然減少了企業(yè)的資金壓力和財務費用，但是仍需要一定的機制來保證招投標活動的正常進行，敦促招投標雙方切實履行責任和義務，避免出現(xiàn)串標圍標、違約事件增長的現(xiàn)象。具體來講，取消投標保證金應建立在完善的信用體系基礎上。

企業(yè)的逐利性使其會衡量違約的成本與利益。如果某個招標采購項目的利潤并不那么令人滿意，或者企業(yè)有其他足夠的利益動機，此時，在沒收投標保證金之外，即使是對其處以法律規(guī)定的采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，也起不到足夠的震懾作用。因此，最關鍵的還是將其列入不良行為記錄名單，在一定期限內(nèi)禁止其參加招投標采購活動，情節(jié)嚴重者應將其法人及相關人員同時納入誠信獎懲體系。在守信激勵、失信懲戒的導向下，促使企業(yè)在考慮經(jīng)濟利益外，也會考慮自己的聲譽損失成本，進而從根源上減少串標圍標、違約事件的發(fā)生[3]。

4 結(jié)語

誠信是現(xiàn)代社會運行的基石。在信息不對稱的情況下，招投標領域極易成為失信者滋生的土壤。筆者認為，未來招投標領域的信用機制，應以信用體系建設為主，以保證擔保為輔。具體來講，以聯(lián)合懲戒和黑名單制度作為信用體系建設的重要抓手，加快建設全國信用信息共享平臺和行業(yè)自律監(jiān)督平臺，建立健全招投標領域的征信、信用評級等信用服務機構(gòu)，通過常態(tài)化共享發(fā)布失信黑名單月度報告，為全行業(yè)公眾提示失信風險，優(yōu)化守信者營商環(huán)境，讓失信者寸步難行，為信用美好生活保駕護航。