行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建研究

呼和浩特市國(guó)土資源局 呼和浩特市土地整理中心

行政事業(yè)單位包括行政單位和事業(yè)單位兩個(gè)概念，行政單位即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是國(guó)家行使權(quán)利與管理職能的各級(jí)政府及部門；事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，以社會(huì)公益目的為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的社會(huì)服務(wù)組織。因此，行政事業(yè)單位具有非營(yíng)利性、業(yè)務(wù)單一、資金來(lái)源為國(guó)家財(cái)政等特點(diǎn)。在行政事業(yè)單位中推行內(nèi)部控制管理，是保障業(yè)務(wù)有序開(kāi)展，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值和保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)性、合規(guī)性的重要手段，能夠預(yù)防、發(fā)現(xiàn)并糾正行政事業(yè)單位管理中存在的問(wèn)題，防止違法違紀(jì)行為的發(fā)生。而內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)是在內(nèi)部控制的基礎(chǔ)上，對(duì)內(nèi)控制度合理性、完整性和有效性的評(píng)估、評(píng)定工作。在我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、建設(shè)服務(wù)型政府的時(shí)代背景下，構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具有重要的理論與現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，應(yīng)遵循一定的原則，才能確保內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系選取的一致性和全面性。評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)關(guān)系明確、清楚，層次結(jié)構(gòu)合理、科學(xué)。因此，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)遵循以下原則：

(一)全面性原則

全面性原則要求評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)涵蓋行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)，綜合反映行政事業(yè)單位內(nèi)部控制有效性與科學(xué)性。內(nèi)容上應(yīng)全面覆蓋行政事業(yè)單位組織架構(gòu)、工作機(jī)制和管理制度等，較為全面地反映內(nèi)控系統(tǒng)主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與控制要點(diǎn)，防止單位內(nèi)部管理工作和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)出現(xiàn)較大的缺陷。同時(shí)，內(nèi)部評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)注意層次結(jié)構(gòu)合理，指標(biāo)之間應(yīng)具有一定的關(guān)聯(lián)性，能夠系統(tǒng)地反映行政事業(yè)單位內(nèi)部控制整體有效性，避免以片面、單項(xiàng)指標(biāo)取代全面指標(biāo)，影響評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理性。

(二)重要性原則

重要性原則強(qiáng)調(diào)指標(biāo)的選取應(yīng)突出單位工作重點(diǎn)，圍繞行政事業(yè)單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理活動(dòng)，突出重要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制。當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制指標(biāo)應(yīng)以業(yè)務(wù)活動(dòng)為主，評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取應(yīng)覆蓋業(yè)務(wù)活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)與反饋各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行設(shè)計(jì)，防止出現(xiàn)脫節(jié)或漏洞，提高指標(biāo)體系的銜接性和整體性。

(三)一致性原則

一致性原則要求內(nèi)部控制指標(biāo)的選擇應(yīng)與體現(xiàn)整體目標(biāo)一致，圍繞體系整體目標(biāo)選取各體系評(píng)價(jià)指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)與執(zhí)行的有效性，從兩個(gè)方面反映內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)科學(xué)性與執(zhí)行效果。

(四)動(dòng)態(tài)性原則

由于行政事業(yè)單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)和管理架構(gòu)存在一定的差異，如簡(jiǎn)單地進(jìn)行套用，將影響指標(biāo)體系的合理性、適應(yīng)性。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)是一種循序漸進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，應(yīng)從設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋四個(gè)維度進(jìn)行設(shè)計(jì)，并結(jié)合國(guó)家政策要求和行政事業(yè)單位實(shí)際對(duì)各項(xiàng)細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，才能確保指標(biāo)體系能夠準(zhǔn)確、客觀、全面反映行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的不足。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)化工程，指標(biāo)的選取應(yīng)客觀反映單位特點(diǎn)和客觀實(shí)際，并從內(nèi)部控制內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)方面設(shè)計(jì)。主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部環(huán)境主要反映行政事業(yè)單位實(shí)際，包括單位治理架構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)、單位文化與社會(huì)責(zé)任等方面。單位治理架構(gòu)主要體現(xiàn)在是否建立健全的議事決策機(jī)制，防止“一言堂”的出現(xiàn)，提高單位重大決策的科學(xué)性；組織架構(gòu)是指單位各部門權(quán)責(zé)劃分是否明確，崗位職責(zé)和分工是否清楚等；內(nèi)部審計(jì)是指行政事業(yè)單位是否按要求設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)委監(jiān)察部門，是否實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與執(zhí)行的有效監(jiān)督。單位文化與社會(huì)責(zé)任是指行政事業(yè)單位有無(wú)采取有效措施，使單位人員認(rèn)識(shí)到單位所承擔(dān)的社會(huì)公益責(zé)任，并在單位內(nèi)部形成良性發(fā)展的單位文化，是否積極履行受托公共責(zé)任，提高公共服務(wù)質(zhì)量水平。

(二)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)控制四個(gè)方面。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估目標(biāo)是指是行政事業(yè)單位是否建立正確的風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)，其指標(biāo)的設(shè)置是否合理，有無(wú)采取有效的防控措施加以控制；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是指是否建立健全風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別范圍，風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法是否恰當(dāng)?shù)龋伙L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要是指事業(yè)單位是否建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估責(zé)任部門，崗位人員配置、制度和評(píng)估程序是否合理等；風(fēng)險(xiǎn)控制是針對(duì)已經(jīng)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)是否采取了有效的防控措施。

(三)控制活動(dòng)

控制活動(dòng)主要圍繞業(yè)務(wù)活動(dòng)而開(kāi)展，包括預(yù)算管理、財(cái)務(wù)收支控制、資產(chǎn)控制、合同控制和采購(gòu)業(yè)務(wù)控制等指標(biāo)。預(yù)算管理指標(biāo)應(yīng)包括預(yù)算管理組織、編制方法、執(zhí)行和評(píng)價(jià)反饋等方面，細(xì)化評(píng)價(jià)指標(biāo)，從關(guān)鍵崗位設(shè)置合理性、規(guī)范性，預(yù)算編制方法科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行過(guò)程分析與監(jiān)督和預(yù)算決算評(píng)價(jià)機(jī)制有效性等方面入手；財(cái)務(wù)收支控制主要從財(cái)務(wù)制度、崗位職責(zé)、票據(jù)管理、財(cái)務(wù)支出審批流程和報(bào)銷流程等方面入手，對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)部控制進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)；資產(chǎn)控制主要是貨幣資金控制、固定資產(chǎn)控制，重點(diǎn)是對(duì)貨幣資金的控制，評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位是否明確相關(guān)部門職責(zé)，有無(wú)實(shí)現(xiàn)不相容崗位的分離，資金審批程序是否規(guī)范，資金和印章使用審批過(guò)程是否嚴(yán)格落實(shí)等；合同控制指標(biāo)主要包括合同審批及審查制度、審批流程、合同專用章的使用與保管、合同登記與保管等方面；采購(gòu)業(yè)務(wù)控制指標(biāo)是針對(duì)采購(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括行政事業(yè)單位采購(gòu)管理制度、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)審批流程、采購(gòu)方式和采購(gòu)驗(yàn)收等方面評(píng)價(jià)。

(四)信息與溝通

信息與溝通指標(biāo)主要是對(duì)行政事業(yè)單位信息系統(tǒng)建設(shè)完善程度和內(nèi)部、外部溝通機(jī)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)估行政事業(yè)單位是否通過(guò)信息化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)、管理流程的有效控制，是否建立暢通的上下級(jí)溝通和內(nèi)、外部溝通機(jī)制，確保單位相關(guān)部門和外部能夠及時(shí)了解相關(guān)信息。

(五)監(jiān)督

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系監(jiān)督應(yīng)包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指單位通過(guò)內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)委監(jiān)察等部門對(duì)內(nèi)部控制效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，針對(duì)日常業(yè)務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展的自我監(jiān)督；外部監(jiān)督主要是通過(guò)外部審計(jì)單位對(duì)行政事業(yè)單位開(kāi)展的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。

三、結(jié)語(yǔ)

相較于企業(yè)來(lái)說(shuō)，行政事業(yè)單位在單位性質(zhì)、服務(wù)范圍、資金來(lái)源等方面具有特殊性，因此，行政事業(yè)單位應(yīng)從整體出發(fā)，結(jié)合國(guó)家相關(guān)政策法規(guī)和單位實(shí)際，建立健全覆蓋內(nèi)部控制全方位的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，重點(diǎn)圍繞內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和執(zhí)行兩個(gè)方面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，突出評(píng)價(jià)指標(biāo)的代表性、一致性、動(dòng)態(tài)性，從而客觀、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系情況，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系優(yōu)化提供依據(jù)。