PPP模式下軌道交通項目財務管理的若干思考

成都軌道交通集團有限公司

近幾年來，PPP模式是我國軌道交通項目中較為常用的一種融資方式。這主要是由于我國很多地方政府在進行軌道交通項目建設開發過程中財政資金嚴重不足，為了有效緩解資金不足問題而引入的一種融資模式。公私合作模式下城市軌道交通項目的順利開展不僅進一步完善了社會公共基礎設施服務，為廣大市民的出行提供了便利，有效的改善了環境質量；另一方面也為政府基礎設施建設投資資金提供了來源，大大降低了政府負債率。然而，PPP模式下軌道交通項目的實施過程中也暴露出一些財務管理問題，有效解決這些問題才能使該模式充分發揮理想的作用，從而為我國的基礎設施建設添磚加瓦、保駕護航。

一、相關概念辨析

(一)PPP模式的基本概念和內涵

PPP模式目前主要被用于基礎設施建設和公共服務領域，主要是指：由公司雙方所建立的一種長期性的合作關系，作為政府部門和私人投資者針對某一項目建立的，由于基礎設施項目的投資建設回收期較長，因此社會資本從參與設計建設開始，一直到運營，與政府之間建立了良好的長期合作伙伴關系，并同政府做到利益共享、風險共擔。

(二)城市軌道交通的基本概念與特點

城市軌道交通能夠為廣大乘客提供舒適的環境、與各種能源消耗、減少環境污染和大氣污染，同時能夠為乘客提供安全快捷的一種大容量運輸服務的有軌交通系統。另外，城市軌道交通能夠按照設計進行正常運行，并且具有提供優質服務、運輸量大、保護環境資源、具有特定的運行軌道的明顯特征，并且與其他城市交通工具互不影響、相互獨立。

二、PPP模式在城市軌道交通行業中應用的意義

(一)有效的彌補了財政資金的不足，為政府減輕了財政負擔

PPP模式在我國基礎設施領域中的廣泛應用有效的彌補了財政資金不足的現實問題，并且能夠與其他投資者共同承擔由于巨額項目所帶來的經營風險。在項目的建設期間，建設資金的全部或部分由社會資本來承擔，同時也承擔著由項目而引發的風險；在項目的運營期間，社會成本主要承擔了項目運營維護費用、由于經營和管理不善而帶來的損失。可見，在城市軌道交通中充分應用PPP模式有效緩解了政府財政資金不足的問題，緩解了政府的財政負擔，同時更為推動城市的快速發展、為廣大市民的出行和生活提供了便利。

(二)有助于政府節奏的轉變，有助于軌道交通項目的成功運作

有的學者將PPP模式下政府和社會資本的合作關系成為一場聯姻，也由此看出政府和社會資本是一個利益共同體。城市軌道交通的建設、投資、運營過程主要是由項目公司來負責，政府不再是項目的直接主導者。作為PPP項目的組織者、監督者、參與者，政府不再是傳統公共事業的壟斷主導者，政府這種角色的轉換促進了公共基礎設施項目的成功運作，使得我國社會主義市場經濟機制更加公平、公正、公開、完善。

(三)大大降低了城市軌道交通成本，全面提升了城市軌道交通服務水平

在城市軌道交通項目中引進PPP模式，同時也引進了一種先進的管理理念和方法，從而有效提升了項目的管理水平，大大縮短了項目的建設周期，并有效降低了城市軌道交通的成本。而城市軌道交通服務水平的提升又能夠吸引大量的乘客，這又提供了客流量的保障。

三、PPP模式下城市軌道交通項目財務管理中存在的問題

(一)資金管理方面存在較大缺陷

從我國近幾年來PPP模式下城市軌道交通項目的實施現狀來看，在資金管理方面還存在很大的缺陷，特別是資金管理制度和管控流程方面漏洞較大，如不能及時堵塞這些漏洞將帶來巨大的經濟損失，更會對項目的進度和項目質量帶來負面影響。例如：某城市軌道交通建設中引進PPP模式，但是由于建設方和承包方之間的關系較為復雜，存在多重關系最終導致該項目財務管理環節較為薄弱，特別是在資金的撥付和工程款的發放方面隨意性很大，從而為該項目帶來了資金失控的風險。

(二)預算管理體系缺乏完善性

全面預算管理體系涉及到城市軌道交通項目的方方面面，并且涉及到整個工程項目建設過程中投入的人力、物力、財力資源，因此，科學而完善的全面預算管理體系將對軌道交通項目的正常運行與發展起到非常重要的作用。但是就目前的現狀來看，大部分PPP模式下的軌道交通項目建設中缺乏完善的全面預算管理體系。例如：某城市軌道交通建設項目中以工程預算為基本的預算模式，從而導致所做的預算與工程項目建設之間存在較大差異，最終引發投資失控、預算突破等問題，最終影響了該項目的利潤率。

(三)融資風險依舊存在

PPP模式下城市軌道交通建設項目的周期較長，由此而引發了各種不確定因素較多，不能有效應對各種宏觀政策的變化和微觀環境的調整。例如：有的PPP模式下軌道交通建設項目缺乏長期風險防范措施，缺乏完善的、合理的資本結構，很容易引發融資風險，最終使得整個項目陷入到風險中。

四、PPP模式下完善城市軌道交通項目財務管理的有效對策

(一)對項目資金進行嚴格把控，有效防范資金風險的發生

對項目資金的管理已經成為PPP模式下城市軌道交通管理的重要環節。例如：要求投資的各方達成共識，建立健全財務審批制度和權限，加大對項目投資的掌控力度，對資金管理和項目實施做到：進行事前預算分析、加大事中監督力度、完善事后評價考核；對每一筆項目資金支出都必須做到手續完備，有據可查，堅決杜絕各種越權審批行為的發生；作為項目的投資方應準確把握城市軌道交通的項目特點，根據項目進度建立工程項目計量審核流程、資金撥付審批流程，避免由于各種原因的影響出現資金撥付已超付的風險；還必須加強內部審計，及時發現在管理中存在的漏洞和內部控制中存在的缺陷，不斷建立健全內部控制考評機制、問責機制。

(二)從完善全面預算管理制度著手，加強對項目投資和運營成本的有效控制

科學而完善的全面預算管理制度是保證PPP項目順利實施的關鍵手段。由于城市軌道交通項目投資金額大、建設周期長、運營期限長，只有對項目的投資活動、融資活動、經營活動等做出合理的預算和安排才能有效規避風險的發生，才能確保項目達到預期的效果。例如：作為投資方應事先對項目投資控制的重點進行摸排，詳細分析工程造價管控的難點和重點，并結合項目特征制定投資控值，并以此作為預算控制的主要目標；對城市軌道交通中的機電設備全生命周期的成本進行詳細測算，通過利弊權衡后決定取舍；投資者應根據工程項目的總體規劃應用項目融資，結合實際情況制定出科學而合理的年度投資計劃、季度投資計劃，并以此為契機制定與之相吻合的融資預算。

(三)全面拓寬融資渠道，科學化解融資風險

如前所述，由于PPP模式向軌道交通項目存在一定的融資風險，要求相關項目參與方必須全面拓寬融資渠道，有效的化解融資風險。例如：可以從項目的證券化運行著手，實現資產變現、有效降低融資成本、全面優化財務狀況、合理規避財務風險的發生。

五、結語

綜上所述，PPP模式下城市軌道交通項目的建設，只有高度重視并有效解決在運營中出現的財務管理問題，才能快速、高效的緩解政府的財政壓力，從根本上滿足廣大人民群眾出行的需求，為促進我國快速發展成為世界發達國家作出努力。