美國組建“天軍”的最新情況分析與研判

宋 博

美國自2017年初提出成立“天軍”（Space Force）以來已歷時近2年討論。2018年3月以來，美國總統特朗普多次公開宣稱要組建獨立“天軍”，并指示國防部啟動獨立成軍方案論證工作。近期，在美國國會、國防部、軍種部等各方推動下，航天部隊獨立成軍工作快速推進。

2018年8月9日，美國國防部向國會提交《國家安全太空機構組織和管理結構最終報告》。10月23日，美國航天委員會召開第四次會議，強力推動“天軍”的組建工作。12月18日，白宮發布聲明，計劃新成立的美國航天司令部將作為一級功能型聯合作戰司令部，負責訓練和提供太空作戰聯合兵力。以此為標志，美國成立“天軍”邁出重大一步，此舉是美國面對未來太空新環境新挑戰作出的重要戰略抉擇。

1 美國組建“天軍”的原因

軍事航天管理模式無法適應當前環境

美國已將太空作為作戰域。未來戰爭首先將在太空域和網空域打響，圍繞太空優勢的爭奪將貫穿戰爭始終。美國在2018年1月發布的《國防戰略》中，首次在國家級文件中明確“太空是一個作戰域”，2018年4月發布的新版《聯合出版物JP3-14 航天作戰》正式將太空域作為與陸、海、空并列的聯合作戰物理域，并設劃了太空聯合作戰責任區，美軍航天力量發展已將目標轉向為“打贏延伸到太空的戰爭”，“航天力量必須要能夠在對抗、受損和行動受限（CDO）條件下作戰、制勝”。美軍認為其現有軍事航天組織管理模式已無法滿足未來對抗環境下的太空作戰需求。經過多年機制調整嘗試后，美軍發現局部調整難以解決盤根錯節的體制機制問題，根除積弊必須全盤考慮。目前，大刀闊斧改革已在美當權者、立法者與軍隊中形成一定共識，全面系統的改革勢在必行。

太空作戰指揮控制缺乏專業機構協調統籌

美軍已經明確在六大地理戰區外，將太空劃設為聯合作戰責任區，將太空視為與陸地、海洋和天空同等級別的物理域。但是美國太空作戰指揮控制一直由戰略司令部代行。戰略司令部根據統一指揮計劃（UCP）確定任務領域，主要負責以核威懾為主的美國戰略部隊的指揮與控制。太空作戰無法在任務繁雜的戰略司令部內得到應有重視，太空聯合作戰指揮控制一直“以指揮部代司令部”，沒有完整的專業機構負責。雖然美國已經在作戰指揮方面進行了一些改進調整，包括組建國家太空防御中心（NDSC）和聯合部隊太空司令部，但是這些措施依舊以協調為主，缺乏責權匹配，在實際工作中效果不佳，沒有從根本上解決問題。另一方面，美國當前將軍事航天力量發展作為軍事力量建設重點領域，太空領域軍事化、戰場化、武器化加速推進，對美國太空領域建設、管理和作戰指揮改革形成明顯倒逼，迫使其組建專門、專業的責任主體履行太空聯合作戰責任區職責，發展新型太空作戰理論，訓練新型太空作戰部隊，積極備戰應對“高端對手”的太空作戰行動。

太空部隊與裝備建設亟需面向作戰轉型調整

美軍現有的太空部隊是在非對抗環境條件下，以天基信息支援保障為主要原則進行發展建設的，這在美軍當前面向對抗環境開展作戰準備時暴露出諸多問題。2016年空軍航天司令部曾發布《建設航天任務部隊，打造未來太空戰士》白皮書，通過實施“航天任務部隊”計劃，改革作戰訓練與兵力編成，嘗試解決這些問題。美軍第14航空隊司令指出，美軍部隊改革必須轉變觀念和模式，“以前我們教導官兵做好空間操作員，現在意識到應該向戰斗員轉變，從解決工程問題向對抗、受損和行動受限環境下能打仗、打勝仗轉變”。未來太空作戰部隊將是天軍的骨干力量，實現從“信息保障部隊”到“軍事作戰部隊”的轉型是未來美軍作戰制勝的關鍵。另一方面，美軍航天裝備建設飽受繁瑣官僚體制之害。據統計，美軍航天系統的采辦組織和監管涉及60多個部門機構。航天采辦管理機構多、鏈條長、碎片化，久議不決、超期超支、遲滯取消、效率低下問題突出。美國幾乎所有軍用航天裝備都經歷了超值超期問題，20年來沒有大型航天項目立項，航天裝備采辦集權統管勢在必行。

航天人員在空軍不受重視，晉升、經費等多方面受限

美國空軍提出的“空天一體”戰略早已被蘭德公司指出只是空軍為搶占航天主導權的一種手段。目前美軍大約90%的太空力量在空軍部之下，而空軍的主要方向是空中作戰，太空優勢只是空軍12項核心職能中的一項。太空力量在空軍組織結構之下沒有受到應有重視，航天人員職級晉升、資源和經費分配等方面都受到很大限制。2016年美國航天研發預算達到歷史最低水平，2016年僅一名、2017年無一名航天軍官晉升將官，且空軍曾為避免沖擊隱身轟炸機項目遲滯低軌導彈預警星座研制工作，致使美軍航天專業技術人才流失嚴重、太空力量發展進程受阻，調整改革勢在必行。

2 改革走向分析

改革歷程回顧

美國自2017年開始持續嘗試與推動太空軍事力量改革調整，但軍方與立法者在改革方案、進程方面存在分歧。在2018年特朗普總統宣布要建立“天軍”后，各方逐漸達成一定共識，但是改革具體方案細節與時間節點仍需要持續研究。改革主要歷程回顧如下：

2017年5月，美國眾議院首次在《2018財年國防授權法案》中提出組建半獨立軍種的改革方案，即在空軍部下設立“空軍航天軍”（Space Corps）。該提議遭到包括空軍部在內國防部多位官員反對，最終未獲參議院的支持，在兩院最終表決版本中被刪除。同時，眾議院還要求在戰略司令部之下成立二級統一司令部——美國航天司令部，由其司令組建來自多個軍種的聯合參謀部，負責指揮太空聯合作戰。該條款當時也未獲參議院的支持，在兩院最終表決版本中被刪除。

2017年12月，在總統簽署生效最終版本《2018財年國防授權法案》中，明確了包括延長空軍航天司令部司令的任期至6年，提升其采辦管理權為軍種級等數項管理機制優化措施，但未涉及體制改革計劃。另外，法案要求國防部常務副部長對美國國家安全太空機構的組織管理進行一次全面審查，并于2018年8月1日前向國會提交審查報告。

2018年3月以來，特朗普總統多次在公開講話中提出組建“天軍”計劃，表示將建立陸軍、海軍、海軍陸戰隊、空軍和海岸警衛隊之外的第六軍種——“天軍”。特朗普總統沒有對外披露具體改革方案，但指示國防部成立專門領導小組，具體研究“天軍”組建方案。

2018年5月和6月，美國眾議院和參議院分別表決通過了各自版本的《2019財年國防授權法案》，提出了一些具體改革措施。眾議院再次提出要求國防部在戰略司令部之下成立二級統一司令部——美國航天司令部，在戰略司令部司令的指導和控制下，全權負責聯合太空作戰指揮。此外，眾議院還要求國防部常務副部長制定一個為航天建立獨立采辦系統的計劃，但不涉及國家偵察局及其他情報機構的項目。經兩院協商后，上述條款獲得了參議院的支持，被列入參眾兩院最終表決版本的法案中。

2018年8月9日，美國防部根據《2018財年國防授權法案》要求，向國會提交《國家安全太空機構組織和管理結構最終報告》（以下簡稱《報告》），初步提出了以組建“天軍”為目標、分兩個階段完成的改革計劃。

（1）第一階段

由國防部牽頭建立“天軍”的四個主要機構如下所述。

航天發展局。國防部將組建航天發展局，統籌美軍下一代航天能力研發與部署，逐步整合當前各軍種和業務局下的航天研發與采辦機構，未來進一步簡化運行管理，加速航天采辦效率，促進國防部和情報界間協調合作，為組建航天司令部奠定基礎；

航天作戰部隊。國防部將參照美軍特戰司令部模式組建航天作戰部隊，統管各軍種航天人員，建立包含作戰、情報、采辦、網絡等在內所有航天相關專業人員的職業規劃和晉升通道，統一進行教育、訓練與部隊編成。目標在2019年夏季前向美印太司令部和歐洲司令部派出太空作戰部隊，未來將作為天軍部的骨干部隊；

天軍籌備工作領導小組。為實現特朗普總統成立獨立“天軍”的目標，加速推進各項過渡工作進程，《報告》提出立即組建由國防部常務副部長任組長，參聯會主席、所有軍種部長、四名國防部副部長及戰略司令部司令為成員的籌備工作領導小組，研究確定天軍部的組建方案，含機構設置、職能配置、領導結構、力量編成、經費管理、進度安排等，將于2019年2月向國會正式提交天軍部的組建方案和立法建議。為順利推進和平穩過渡，還將增設主管航天的國防部助理部長，具體主抓落實天軍組建工作；

美國航天司令部。2018年8月1日美國國會通過的《2019財年國防授權法案》中已明確要將戰略司令部下設的聯合部隊太空組成司令部升級為二級聯合作戰司令部——美國航天司令部。《報告》進一步提出將美國航天司令部提升為第11個一級聯合作戰司令部，配齊作戰、情報、人事、戰勤、規劃計劃、信息系統、訓練演習、兵力結構和資源評估等全要素，賦予統一指揮各軍種力量遂行太空聯合作戰職能。目前，國家太空防御中心已正式轉入作戰值班，并與聯合部隊太空組成司令部合并，統一指揮國防部和國家情報領域太空力量，為2018年底正式組建美國航天司令部奠定基礎。

（2）第二階段

國防部將于2019年2月隨2020財年預算申請計劃向國會提交一份組建天軍作為武裝部隊軍種部所需職權的立法建議，包括一旦天軍組建完成后納入其管理的預算項目以及組建天軍工作所需費用等，供國會在《2020財年國防授權法》立法中予以考慮。國防部計劃與國會立法者共同努力，通過正式立法將第一階段建立的機構組織整合為第六軍種——“天軍”。

2018年9月10日，美國國防部常務副部長帕特里克·沙納漢在一份備忘錄中對國防部8月發布《報告》的最新進展進行了說明。備忘錄指出，國防部將采取自上而下的方式推進改革計劃，由沙納漢全面負責，空軍僅提供有限支撐。目前改革內容僅限于國防部所轄范圍的航天力量，情報部門將通過跨部門條款單獨考慮。后續天軍籌備工作領導小組將陸續擬定航天發展局、航天作戰部隊、美國航天司令部的詳細組建方案以及包括所有“天軍”主要機構的預算方案。

2018年10月23日，美國航天委員會召開第四次會議，強力推動“天軍”的組建工作。會議形成向特朗普總統提交的6項建議：建立新的航天作戰司令部，作為一級聯合作戰司令部，明確航天作戰指揮流程，并確立21世紀航天作戰戰術、戰技和戰規；由國防部長領導成立航天發展局；與國家安全委員會合作對當前航天領域的跨機構職責進行全面評估；生成成立“天軍”的立法建議；編制2020年預算文件，批準成立天軍；加強情報界與“天軍”的合作。

2018年12月18日，白宮發布聲明，計劃新成立的美國航天司令部將成為一級功能型聯合作戰司令部，戰略司令部原所有太空職責移交。航天司令部是太空作戰部隊的聯合兵力提供方和訓練方。后續還將更新美軍統一指揮計劃。

發展走向分析

（1）作戰指揮線改革基本明確

計劃新組建的美國航天司令部已確定為一級聯合作戰司令部，將負責太空聯合作戰責任區，制定太空作戰戰略、概念和方案，統一指揮美國太空作戰行動，主要執行兩項任務：一是確保國家太空安全；二是在上述前提下為聯合作戰提供太空作戰兵力。后者美軍目前發展已非常成熟，后續工作重點將圍繞確保國家太空安全開展，亦即空間對抗作戰。鑒于大規模太空沖突近期爆發的可能性較小，判斷美軍后續仍將以確保利用太空優勢為重點，通過太空防御和跨域反擊確保太空安全。從近期看，美軍可能在印太、歐洲等戰區聯合司令部下設太空組成司令部，設計和實施各種范圍和規模的聯合太空作戰訓練和演習，著重加強對中俄方向的太空作戰準備。從遠期看，美軍航天司令部業務范圍可能逐步拓展，比如增加天對地打擊作戰等。

（2）建設管理線改革博弈激烈

美軍事航天建設管理線改革深度觸及軍種既有利益，各方存在較大分歧，并且利益之爭中還夾雜了兩黨政治爭斗。但從長期來看，美國軍事航天建設管理發展逐步走向獨立是大勢所趨。天軍部一旦成立，將整合當前各軍種太空力量成為“第六軍種”，負責天軍部隊的組織、訓練、裝備、預算等事務。天軍部將統籌并推動加速生成美國太空作戰能力，培育美國國家安全太空隊伍，并發展下一代太空能力。其中在作戰訓練方面，《報告》特別指出，將利用商業航天經驗和數字化技術，提升天基系統和運管系統自動化操作能力，取代人力密集型操作。

（3）軍事航天裝備發展將走上快車道

美國將組建國防部航天發展局，逐漸整合各軍種和業務局現有航天研發和采辦機構。未來，美航天裝備發展將統籌優化，在以下三方面實現突破：一是裝備采辦速度顯著提升。國防部航天發展局將作為國防部級統管各軍種航天新能力研發和部署的專門機構，未來可能進一步整合空軍快速能力辦公室、各軍種研究實驗室相關部門、空軍航天與導彈系統中心的研發力量等，航天裝備采辦速度將顯著提升；二是新技術向能力轉化速度顯著提升。航天與導彈系統中心（SMC）下專門設立創新辦公室，推動顛覆性技術在航天裝備上的應用，以求通過“新技術－樣機－裝備”的新模式快速形成新能力；三是航天體系設計和優化能力顯著提升。航天與導彈系統中心已開展為期一年的名為“SMC 2.0轉型”的改革調整，重新設計全新的組織結構和工作流程，加強天地、多系統的統籌和頂層設計。

3 小結

太空戰已從幕后走向前臺。美軍深刻認識到其現有的太空軍事力量領導管理體制已不適應當前和未來太空作戰的需要，把太空軍事力量調整改革作為近期重點和優先工作。我國應高度關注美航天力量改革動向，儲備應對預案和策略，同時加快生成新質能力，達成對美戰略新平衡，確保我國家和太空安全。