我國地方債務治理的制度檢討與法治化改造

馮果 羅昕

(武漢大學法學院，湖北 武漢 430072)

我國地方債務治理中權責配置的規范檢討

財政法領域具有鮮明的“政策繁多而法律稀缺”的特點1，地方債務治理領域同樣如此。在2014年《預算法》修訂之前，我國地方債務的法律治理處于摸索之中，法律制度供給乏善可陳，主要依賴于各種“紅頭文件”。2014年之后，隨著《預算法》的修訂，地方債務治理正式進入了“法律主治”階段，因而有必要以修改后的《預算法》為中心，考察地方債務治理中權責配置的成敗得失。

一、《預算法》關于“賦權”的規范性考察

在2014年《預算法》修訂之前，對于是否賦予地方政府舉債權這一問題，一直存在理論層面的辯爭和現實維度的博弈。在理論層面上，主張賦予地方政府舉債權的學者以地方舉債已是既成事實，賦予地方政府舉債權有助于將債務風險顯性化等原因對賦權進行“聲援”；反對賦予地方政府舉債權的學者則從我國政府間關系尚未理順，分稅制改革不徹底，賦予地方政府舉債權將刺激地方政府的過度舉債行為等立場對賦權進行“聲討”。在現實層面上，雖然舊《預算法》明令禁止地方政府發債，但事實上地方政府一直在選擇性地無視該法律禁令，通過各類融資平臺隱性、間接發債，而中央政府則對此視若無睹，置若罔聞。2這種心照不宣的“默契”，使得法律的禁止性規定被空懸，地方政府舉債行為愈演愈烈。修訂后的《預算法》通過適度賦予地方政府舉債權，將地方政府債務治理納入了法治化路徑：在舉債方式上，《預算法》將發行債券確定為唯一合法的舉債方式；在發行主體上，只有經過國務院批準的省、自治區、直轄市才能舉債；在舉債額度上，只能由國務院報全國人大常委會批準；在資金用途上，只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；在舉債程序上，既規定必須納入預算調整，又強調同級人大的審批權力；在償還機制上，要求舉借債務應當有償還計劃和償還來源；在舉債擔保上，明令禁止地方政府為市場主體提供擔保。此外，《預算法》還規定了地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制、責任追求機制等內容。

《預算法》通過對地方政府舉債適度賦權，以法律形式對地方政府舉債行為進行規范，實現了從“保守回避”到“政策應對”再到“法律治理”的路徑轉換。首先，“賦權”厘清了地方政府融資的法律關系。在地方政府融資平臺模式下，融資平臺表面上是債權債務關系的當事人，實質上卻充當了地方政府與金融市場之間的融資中介，使得地方政府與債權人之間原本清晰、直接的債權債務關系異化為間接的融資關系，資金的需求者、融資的實施者和資金提供者之間的法律關系十分混沌。3而在地方政府債權融資模式下，債權人與債務人之間的法律關系相對清晰，不僅一改此前舉債主體、資金需求主體、責任主體逸散的局面，也完成了地方政府舉債主體與責任主體統一的整合。其次，“賦權”增加了政府融資行為的透明度。融資平臺模式下，地方政府借道融資平臺，以相對隱秘的方式舉借了諸多債務，積累了大量的隱性債務風險，而現今地方政府發行債券進行融資的合法化和公開化有助于實現隱性債務的顯性化，地方政府債務歸入預算管理也有助于實現對地方政府舉債規模的控制和行為的監管。最后，“賦權”實現了地方舉債從行政權力主導向市場調節和法治機制的轉換。融資平臺模式下，隱藏在融資平臺獨立法人人格外衣之下的是地方政府的背書和控制，實質上是地方政府行政權力的運用和隱性擔保4，不僅與市場公平競爭背道而馳，也扭曲著市場機制的作用。地方政府通過發行債券進行融資則是依托政府信用依法進行的市場化運作，地方政府受制于市場約束，不得不注重增強債務治理能力，自覺提高自身信譽。

當然，由于預算編制者和決策者的有限理性以及地方債務治理的復雜性等原因，《預算法》很大程度上只能回應地方舉債需求，而無力從制度上解決地方債務產生的根源問題。地方政府盡管在一定范圍內取得了舉債權，但鑒于財政收支劃分、財政轉移支付等影響央地財政關系的關鍵變量尚未實現法治化，地方債務治理穩定的法律秩序尚未建構完畢，因而法律對于地方政府的“賦權”只具有階段性意義。

二、《預算法》關于“配責”的規范性檢視

按照責任政府的要求，政府在進行公共活動或行使公共職能時，要承擔與其權力相匹配的責任。在賦予地方政府舉債權的同時，法律也應當配給地方政府相應的舉債責任，從而使地方政府在行使舉債權的過程中對其行為負責。地方政府不僅應遵循法律為其設定的規模、程序、用途等舉債規則，而且要承擔因違反舉債規則而誘發的后果。更要注意的是，地方政府及其相關部門領導人員作為行政權力的實際享有者，在地方政府舉債過程中起著實質上的主導作用，一旦其濫用舉債權力或未能履行職責，也應當被追究法律上的責任。因此，地方政府債務責任可以界定為地方政府及其相關部門領導人員在行使舉債權過程中應承擔的職責以及違背職責應當受到的懲罰，包括對官員個人的問責與對地方政府的懲罰兩個層面。

《預算法》不僅賦予了地方政府發債的權力，開啟了地方政府債務由“政策應對”到“法律治理”的路徑轉換，同時，也使地方政府的舉債責任在法律框架下日益顯性化。5在《預算法》出臺之前，地方政府的舉債責任并未作為一項獨立的責任被提出，責任機制的缺失使得地方政府官員為了追求政績而過度舉債，這種權責分離的窘境使得地方債務規模居高不下、平臺融資屢禁不止。對此，《預算法》通過設置追責機制來明確地方政府及其相關人員的責任和懲罰；《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》明確要求各級省、自治區、直轄市政府對本地地方政府債務負責，并對過度舉債、違法擔保、違規使用資金、逃避債務的行為規定了行政和刑事責任；中央也表明不救助的政策立場，試圖使地方政府成為獨立的債務人，真正實現地方政府債務“借、用、還”的權責一致。這種將地方政府舉債權與舉債責任相銜接的制度設計無疑給地方政府敲響了“警鐘”，有助于推動舉債責任的最終落實。

然而，囿于《預算法》自身調整范圍的局限性，以及傳統治理路徑依賴的影響，我國相關立法相較于一些國家已經建立的地方政府舉債全過程責任機制還有相當距離，地方政府舉債權力與償債責任“時空分離”的現象在實踐中依然廣泛存在。再加上《預算法》及相關配套規定對地方債務責任分配及追責程序缺乏細致規定，“配責”的效果無疑會大打折扣，尚有待進一步改進。

總之，《預算法》在地方債務治理的權責配置方面邁出了賦權、配責的第一步，但由于我國目前的地方債務治理實踐側重于應急，即消化處理過去多年積累的債務，而非建立一套包括制度、激勵政策以及控制措施在內的可持續的框架，因此，如何對地方政府的舉債、用債、償債行為進行科學、有效的法律規范還有待時間的檢驗。在權責配置層面，如何進一步賦予地方政府更多權限，如何對地方政府的償債責任進行有效分攤，如何對不履行償債責任的地方政府及其相關責任人予以懲罰等，仍需要作出進一步回應。

地方債務治理實踐中的權責配置難題

一、央地財政收支劃分的非規范化誘致的權責配置難題

1.分稅制下的央地財政收支劃分

1993年12月15日發布的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》至少包括三層要義：一是分解事權，明確各級政府的事權和財政支出責任；二是劃歸收入，基于央地事權和支出責任來分配央地財政收入；三是分級管理，在前兩個條件的基礎上實施財政分級管理。分稅制改革是一項長期的、系統的歷史任務，不可能一蹴而就。實踐中，由于多種主客觀原因，改革實際進展與改革設計初衷仍有較大距離，央地財政關系可謂“剪不斷、理還亂”，集中表現在事權與財權不統一、收支劃分不規范、轉移支付不完善。其中，央地財政收支劃分的非規范化突出表現在兩個方面：

一方面，央地財政收支劃分不均衡。由于分稅制改革最直接的目標是要盡快提高“兩個比重”，合理配置政府間事權與支出責任并不是當時最突出、最緊迫的問題，因此當時財政收入劃分的標準設置得比較具體，但對財政支出責任的劃分卻相對抽象。6在央地收入劃分上，稅源穩定、收入豐厚的稅種歸中央，征收難度大且不穩定的稅種歸地方；在央地支出劃分上，中央的財政支出范圍相對狹窄，傾向于列舉，支出相對固化，地方的財政支出則以概括式為主，類似于兜底，且增長空間巨大。這種財權上收、事權下沉的失衡格局，造成地方政府嚴重的收支缺口。在追求預算平衡的法律框架下，地方政府無法實現自身收支平衡，只能舉債維持，地方政府無法切實獨立承擔舉債的償還責任。如此一來，地方政府似乎無法具備獨立的“舉債人格”，債務治理自然無從談起。

另一方面，央地財政收支劃分非法治化。財政收支劃分集中體現央地利益分配，其確立、調整均應在憲法、法律的規范和引導下進行，但我國憲法、預算法對于央地財政收支劃分的規定粗疏，實踐中作為最直接、最主要依據的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》只是國務院的一個規范性文件，“這種形式本身已經預示了它的非穩定性，一旦有需要，國務院可以隨時調整，無需經過地方政府的同意。”7央地財政收支劃分由國務院主導，國家權力機關缺位，既削弱了不同層級政府在憲法框架內、在法治軌道上談判協商的可能性和有效性，也影響了財政收支劃分的合理性、合法性、權威性和穩定性，成為我國財政收支劃分的重大缺陷。此外，財政收支劃分還存在明顯的制度盲區，即主要制度設計局限于中央政府與省級政府之間的財政收支劃分，對省以下各級政府的收支劃分尚付闕如，從而導致實踐中省以下財政收支劃分隨意性更大，均衡性更差。

2.法治視野下的權責配置悖論

在法治視野下，地方債務治理的權責配置具有兩個層面的意涵：一是地方政府事權與支出責任的匹配；二是舉債權與舉債責任的匹配。前者是地方債務生成的根源和地方債務治理的根本，后者是地方債務擴張的誘因和地方債務治理的保證，二者缺一不可，只有真正滿足這兩個層面的“權責一致”，地方債務治理的權責配置才能達到真正契合。從應然層面講，地方債務治理的權責配置無疑應當在法律框架下進行，即地方政府的舉債權要由法律創設，政府間的事權和支出責任究竟如何進行合理配置應由法律規定，政府間權責配置關系的調整也應由法律予以推進。但在央地財政收支關系非規范化的背景下，這種合理分配事權與支出責任的嘗試卻難以進行，地方政府舉債權與舉債責任的匹配性更難以實現。這是因為，央地財政收支劃分的非規范化導致政府之間的財政關系模糊，地方政府的法律地位混沌，“誰舉債誰負責”的觀點并不天然具有合法性基礎和現實可操作性。

此外，央地財政收支劃分非規范化形成的“定式化”思維，也使得地方債務治理權責配置的行政化導向濃厚，即更習慣用行政化而非法治化方式來配置相關權責。現實中，地方權力過度依賴中央權力的下放，而非真正意義上的分級管理，上級政府經常運用行政權力干預下級政府的權責配置，國務院可以單方決定或改變中央和地方的財政關系。總之，上下級之間形成的不對稱博弈深刻影響了地方債務治理的權責配置模式。

二、財政轉移支付的非規范化誘致的權責配置困境

1994年分稅制改革的預想是通過稅收共享從地方政府集中收入，再通過轉移支付制度將大部分集中的收入撥付到地方政府進行支付，地方政府由于稅收分享所造成的財政敞口大部分通過轉移支付制度得到彌補。但實踐中，分稅制改革后，我國地方政府財政缺口問題似乎并未得以解決，在有的地方甚至愈演愈烈。這一方面是因為分稅制改革不規范、不徹底，導致政府間財政收支劃分不合理；另一方面則是由于我國尚未構建起一套科學、合理、規范的財政轉移支付制度，導致地方財力缺乏制度性的補充和保障。具體分析如下：

一是財政轉移支付立法缺失。財政轉移支付是國家調整政府間財政關系特別是中央與地方關系的重要工具，規范、公平、透明、科學、高效的轉移支付制度是現代財政制度的重要內容。我國財政轉移支付規模龐大，但系統、規范的財政轉移支付法律制度卻始終缺位，不僅沒有專門的法律文本或行政法規，甚至連財政部的規章也沒有，現行管理依據主要是財政部等相關中央部委制定的一系列文件，效力位階低、隨意性大，且規范性差，對于轉移支付的規模、種類、結構、計算標準、程序、監管等內容，均缺乏系統、明確、具體、有效的法律規制。

二是省以下轉移支付制度不規范。由于地區間差異客觀存在，各省難以對下實施統一的轉移支付標準的，法律至少應當在操作程序上提供一個較為規范的規則體系。8但我國省以下的轉移支付制度基本“放任”地方政府為之，存在各式各樣的轉移支付“實驗模式”，不利于平衡地區間公共服務目標的實現。同時，受制于我國多層級的政府框架，中央進行財政轉移支付，很多資金要先撥付給省級政府，再由省級甚至地市級政府進行分配，在缺乏嚴格規制的情況下，很容易出現政策執行偏差，導致基層政府行為產生扭曲。

我國財政轉移支付的非法治化造成了一定的“短板效應”，阻礙了地方債務治理的法治化。例如，針對由于事權和支出責任不匹配導致地方政府被迫負債維持運轉的情況，中央政府加大了對地方政府轉移支付的力度，但由于均等化的轉移支付力度總體上不夠且規范性缺失，難以從根本上彌補基層政府的財力困境，消除其舉債動機。同時，這種非法治化的財政轉移支付也會加重地方政府的道德危機，造成“公共池”和預算軟約束問題。理想的財政轉移支付應當是中央政府對地方政府財力的無償補助，這種補助可以彌補分稅制之后地方政府財力的敞口，并能在某種程度上改善地方政府面對的財政壓力，進而能起到抑制地方政府舉債融資的激勵效果。但是，當財政轉移支付制度是非法治化、非規范化甚至帶有相機分配的隨意性時，情況就發生了根本變化。如果某一地方政府進行公共投資的成本可以通過其“跑部錢進”，即爭取轉移資金的方式來轉嫁給中央政府和其他轄區政府，但投資收益卻由該地方政府享有時，該政府顯然會增加舉債規模來滿足日益增長的公共投資需求，最終導致地方政府資產負債期限錯配及償債壓力布局失衡，使債務風險迅速提升。9此外，由于轉移支付的非法治化，中央政府通常會將轉移支付作為救助陷入債務危機的地方政府的手段，這種帶有極大隨意性和不確定性的救助手段實際上相當于免費削減了地方政府的舉債成本，強化了地方政府對中央事后救助的期望，由此導致地方政府主動降低舉債融資門檻、盲目擴大舉債規模，從而加大債務治理的成本和難度。

地方債務治理權責配置的范式轉型與法治化進路

一、范式轉型的基本思路

目前，我國地方債務治理仍然停留在政策應對層面。這種單一的治理模式秉持的是遏制地方政府債務膨脹的治理思路，并未充分發現地方債務治理新范式，只能在短期內治標，難以長效治本。10地方債務治理必須基于自身的制度稟賦，通過事前立法、事中監管、事后懲罰，在配套財政、金融制度逐漸轉型中使地方債務治理回歸法律之治。因此，在地方債務治理中，更為重要的是從壓制型立法到回應型立法、從運動式治理到法治化治理的范式回歸，這種范式回歸不僅需要嚴格立法以厘定政府收支劃分，需要完善制度以解決舉債監管不力，更需要責任配給以強化舉債責任機制。

首先，地方債務治理的范式回歸需要遵循經濟法的價值理念。地方債務治理涉及國家、政府、市場等不同主體之間的財稅、金融等關系，而這些關系無一不反映了經濟法的價值——效率與公平。經濟法所蘊含的分配正義、社會公益、法律多元等價值取向與地方債務治理所暗含的內在機理高度一致，通過選擇適當的治理手段與配置方法，以預設的法律框架對地方債務治理進行約束，是實現債務治理范式回歸的有益途徑。地方債務治理所構建的法律制度應從社會整體利益出發，由國家從財政、稅收、金融等方面著手，對偏離“公平與效率”這一價值的行為進行規制，從而回歸債務治理的根本。11對經濟法價值理念的遵循，應當體現在債務治理的各個方面，通過經濟法所倡導的多重手段，尤其是法律強制與利益激勵的協調配合等，合理分配權力、強化權力制約，做到權力、義務、責任的嚴格一致。地方債務治理權責配置的轉型，需要在明確各級政府事權與支出責任的基礎上，通過賦予地方政府舉債權、配給地方政府舉債責任以矯正我國債務治理權責配置的失衡。良好的地方債務治理，還蘊含著央地財政關系尤其是各級政府收支劃分關系的厘清、地方財政自主權的確保、轉移支付制度的齊備、預算的硬約束等等多重要義。

其次，地方債務治理要回歸“權責統一”的邏輯框架，歸根結底要落實到法律關系主體的權力、義務以及責任的承擔上。地方債務治理的邏輯起點是厘清地方債務生成、失控背后的根源及誘因，尤其是與我國財稅體制的糾結與纏繞，認識到傳統單一性、政策性、局部性治理模式對于地方債務治理的局限性，打破固有思維模式的禁錮，從財稅制度整體出發，綜合考量，理順政府間財政關系，加強預算硬約束，最終回歸地方政府“事權”與“財力”匹配、“舉債權”與“舉債責任”統一的權責配置模式。同時，地方債務治理權責配置的轉型還要堅持“權責一致”的理念。我國地方債務問題并不是單一的“舉債失控”問題，其背后折射出的是地方政府事權與財力不匹配以及舉債權和舉債責任不相符。只有充分意識到當下我國央地財政、金融制度環境特殊秉性的前提下，才能探索出破解地方債務問題根本之策。12現階段法律賦予地方舉債權，并不單純是一種權力的賦予，更應是一種“權責一致”的制度設計，歸根結底要落實到法律關系主體的權力、義務以及責任的承擔上。鑒于目前我國地方債務治理觀念的滯后和法制建設的不足，亟需以權責配置視角出發重塑地方債務治理的理念和范式。為此，在厘清地方債務根源的基礎上要科學界定地方債務治理中的權力義務關系，并通過頂層設計和制度安排實現這種責權利的妥適性。

二、地方債務治理中權責配置的法治化進路

1.以支出責任為基準進行財政權責配置

新一輪財稅體制改革的核心要義是完善央地之間財政能力的建設，實現中央與地方財政關系的均衡。地方債務過度增長的根本原因在于央地之間財力與事權不匹配，在現行財政體制框架中地方政府承擔了過多的支出責任，但是財政收入卻非常有限。因此，破解這一體制困境，需要以地方政府的支出責任為基準來配置財政權力，做到事權與支出責任相適應，財力與事權相匹配。如果說，通過法律賦能的形式是推進地方債務治理法治化的方法轉型，那么通過支出責任確定財權配置則是更深層次上的財政認知邏輯的變革。關于央地間財政關系，中央文件的表述經歷了從“事權與財權相結合”“事權與財權相匹配”到“財力與事權相匹配”的變化。從“財權”到“財力”，雖只有一字之差，卻反映了分稅制改革與轉移支付制度帶來的新問題，表述更加科學合理。需要注意的是，十八屆三中全會提出了“事權與支出責任相適應”要求，但這并非是對前述表達的推翻，而是再次理順了財稅體制運行的邏輯。有學者認為，“將一定事權配置給一級政府，意味著該政府享有相關的財政支出權，而為獲致財政支出的能力，該政府自然需要一定的財力適配。”13由此可見，建立事權與支出責任相適應的制度，實為建構財稅體制的基石和深化改革的邏輯起點，只有界定清楚中央政府和地方政府各自的支出責任，才能理順央地間的收入分配，最終實現財力與事權相匹配的核心目標。14在此思想的指導下，我國2014年《預算法》修訂體現出財政預算以收入為平衡基礎的“量入為出”到以支出為平衡基礎的“以支定收”的理財觀轉變。15通過法律形式以支出責任為基準進行財政權責的配置，具備理論上的邏輯自洽和體系上的妥適匹配，是為未來推進財政體制改革，化解地方債務治理難題的因應路徑。進一步來講，在明確中央與地方財政支出責任的基礎上，需要從兩方面進行“法律賦能”：其一是適度擴大地方財政自主權，提升其財政汲取能力；其二是解決財政轉移支付制度現有弊端，充分發揮財政轉移支付制度的補充、平衡與監督作用。16

2.實現財政利益與金融利益的有效切割

財政與金融不分家的現實窘境是“金融風險財政化”和“財政風險金融化”的體制性源頭，而地方債務規模膨脹和治理失控正是后者的生動表征。在發達的市場經濟國家，財政與金融存在著嚴格的法律界限和一定的安全距離，可以避免風險的交互傳遞。因此，實現地方債務治理必須走出“財政金融不分家”的認知誤區，把握兩者之間的聯系和區別，確保財政到位和金融歸位，實現一定程度上對財政利益和金融利益的切割。這不僅是上述理論邏輯的推演和域外經驗的鏡鑒，更與我國當下政策意旨和治理訴求相一致。

一方面，切割財政利益與金融利益，符合中央加強宏觀審慎監管的要求。從決策層在頂層設計文件中要求“堅決守住不發生系統性金融風險的底線”，到國務院金融發展穩定委員會的設立及職能定位，都表明在未來很長一段時間內，要把強化宏觀審慎監管作為深化金融改革的重要內容。就我國當前經濟形勢而言，地方政府通過設立融資平臺的形式，透支政府信用進行大規模的舉債，將財政風險和金融風險的傳遞通道徹底打通。而地方債務又與土地市場、房地產開發緊密相關，在房地產泡沫不斷增大的狀況下，一旦房地產市場下行壓力加大，勢必會影響到地方融資平臺的債務償還，進而導致商業銀行不良貸款率上升，最終很可能引發系統性的金融風險。17因此，控制和化解地方債務特別是地方隱性債務，劃定金融秩序與財政秩序的安全距離，防止財政與金融的風險互溢，對于防范系統性金融風險，加強宏觀審慎監管實有裨益。

另一方面，切割財政利益和金融利益，是全面深化財政體制改革和金融體制改革的必然選擇。深化財政體制改革要著力于建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，加快建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，前者要求地方債務顯性化，強化預算對政府債務的約束作用，后者則直指地方債務產生的制度根源。深化金融體制改革，要求堅持市場化方向，完善金融市場體系，規范政府對金融市場的介入行為，增強金融服務實體經濟能力，隔絕財政系統與金融系統之間的利益及風險輸送。因此，合理保持財政與金融的法律界限，是全面深化財政和金融體制改革的題中應有之義。18當然，徹底切割金融利益和財政利益，單純只靠財政體制改革或者金融體制改革來解決問題，不僅是不可能的，而且是不可行的。在適當界分的基礎之上，既要發揮財政體制對地方政府的預算約束，也要強化金融監管部門對地方債務的監管，增強政策協同，實現對地方債務的科學治理。

3.厘清地方債務治理權責配置的法律邊界

人類理性的有限性和人類社會的進步性決定了法律并非萬能，任何實定法的適用都有著難以突破的最遠射程，這就是法律機制發揮其作用的限度與邊界。通過法治化方法，對地方債務治理進行權責配置的過程中，也必然會觸及一部分無法通過權責配置進行調整的“法外空間”，這就是權責配置法治化的外部邊界。比如在社會主義市場經濟下，通過權責配置雖然可以實現對地方政府債券的信息披露義務、違約處置機制進行規定，但是對具體交易頻率和交易數量等純粹的在意思自治和民商事法律約束下的交易行為，則處于權責配置的調整范圍之外。19除了外部邊界，作為對現行制度的改革，地方債務治理在權責配置的過程中也應當遵循“改革應當于法有據”這一改革的通用邏輯，在現行的法律框架下對既有法律制度加以完善，這就構成了法治化權責配置的內部邊界。

在對地方政府及相關主體的權責進行配置時，既要摒棄法律萬能主義的幻想，承認“法外空間”的存在，為制度運行提供應有的靈活性，也要因循法治化的權責配置路徑，在憲法、預算法、稅法、金融法等相關法律的邊界范圍內，對各個主體的權責進行合理配置。具體而言，憲法作為國家的根本大法，對國體、政治制度等諸多重要問題作出原則性的規定，必須將憲法的文本和精神內化于權責配置的全過程。例如，必須以堅持中央“統一領導”為前提，在單一制政體框架內對地方財政自主權進行有限擴充。在賦予地方政府更大財政自主權的同時，應當更加注意對公民私有財產權的保護，通過預算約束、民主監督等措施加強對地方政府財政自主權的監督和限制，涉及稅收調整的則應當嚴格踐行稅收法定原則。此外，在進行地方債務治理權責配置的過程中，應當注意與現行預算法的協調：一是要堅守《預算法》所構筑的債務形式邊界，除地方政府債券以外不得以任何形式舉債債務；二是要堅守由額度管理所構筑的債務規模邊界；三是在預算管理的制度框架下，地方政府債務的發行、使用、償還都要嚴格遵守預算編制、預算執行、決算所構成的債務程序邊界。

注釋

1.參見邢會強.財政政策與財政法[J].法律科學,2011,(2)：67-76.

2.參見劉劍文,陳立誠.新《預算法》：疏堵結合規范地方債[J].檢察風云,2014,(21)：30-31.

3.參見龔強,王俊,賈琨.財政分權視角下的地方政府債務研究：一個綜述[J].經濟研究,2011,(07)：144-156.

4.參見竇鵬娟.地方政府債權融資的法治約束問題研究[M].北京：法律出版社,2017：156.

5.參見劉劍文,陳立誠.新《預算法》：疏堵結合規范地方債[J].檢察風云,2014,(21)：30-31.

6.參見熊偉.地方債與國家治理：基于法治財政的分析路徑[J].法學評論,2014,(02)：61-68.

7.參見熊偉.地方債與國家治理：基于法治財政的分析路徑[J].法學評論,2014,(02)：61-68.

8.參見徐陽光.財政轉移支付制度的法學解析[M].北京：北京大學出版社,2009：77.

9.參見孫秀林,周飛舟.土地財政與分稅制：一個實證解釋[J].中國社會科學,2013,(04)：40-59.

10.參見崔兵,邱少春.中國分權下的地方政府負債：特征事實、理論解釋、治理思路[J].西南金融,2017,(09)：17-22.

11.參見楊莎莎.中國地方債治理法律制度研究[M].北京：經濟科學出版社,2015：72.

12.參見黃韜.央地關系視角下我國地方債務的法治化變革[J].法學,2015,(04)：22-35.

13.參見劉劍文,侯卓.事權劃分法治化的中國路徑[J].中國社會科學,2017,(02)：102-122.

14.參見徐陽光.論建立事權與支出責任相適應的法律制度[J].清華法學,2014,(05)：88-102.

15.參見徐陽光.如何實現“以支定收”——新《預算法》理財觀解讀[J].稅務研究,2015,(01)：66-72.

16.參見苗連營,郎志恒.“依憲治國”語境下的地方財政責任機制[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2015,(03)：52-56.

17.參見張泉泉.系統性金融風險的誘因與防范：金融與財政聯動視角[J].改革,2014,(10)：74-83.

18.參見李安安.財政與金融法律界分視域下的地方債務治理[J].政法論叢,2018,(03)：1 08-116.

19.但應當注意的是“法外空間”與“法內空間”并非相互“井水不犯河水”,兩者之間存在著轉化和變動。參見曹磊.習慣在“法外空間”的規范效用[J].法律適用(司法案例),2017,(20)：55-60.