國際制裁：蔓延之勢

文/交通銀行國際結算中心反洗錢組 編輯/韓英彤

世界形勢風云變幻，地緣政治斗爭加劇，國際制裁呈蔓延之勢。對此，我們應審時度勢，理性分析國際制裁政策的微妙變化，把握最新趨勢。

國際制裁政策廣而繁，但尤以美國制裁的影響力為甚。美國的長臂管轄政策及美元的國際貨幣地位，使其制裁措施對其他國際機構及跨國企業均有很強的約束力。以下將以2018年美國財政部海外資產管制辦公室（下稱“OFAC”）的處罰情況及其制裁措施變化為主，對制裁形勢做簡要分析，并展望2019年的關鍵趨勢。

回顧2018：乍暖還寒

處罰力度不減

2018年OFAC的民事罰款共7筆，總罰金7100多萬美元。該金額雖較2017年的1.20億美元有所下降，但遠高于2016年的2100多萬美元，可見OFAC仍保持著較強的處罰力度。近年來，美國各監管機構間加強了合作信息互通，同一違法機構可能會遭到不同執法機構的多重處罰。倘若綜合考慮美國眾多其他監管機構的處罰，則總罰金相當驚人。比如，2018年11月，OFAC針對法國某大型商業銀行開出了5300多萬美元的年度最大罰單，但這僅是該行與美國各執法部門達成全球和解金額的一部分（總金額約14億美元）。從制裁項目看，全部罰款中有4筆涉及伊朗，2筆涉及古巴，1筆涉及烏克蘭的相關制裁，基本都集中在OFAC重點關注的制裁項目上。從罰款對象看，OFAC延續了近兩年重點加強對企業（尤其是對中國企業）貿易合規檢查的態勢，針對非銀行機構的處罰多達5筆，其中一家為中國企業。此外，OFAC的處罰報告顯示，對主動進行自我披露、配合OFAC調查、事后采取補救措施的，可降低處罰金額；對刻意隱瞞、規避制裁、管理人員知曉或參與、合規制度不完善的，則加重處罰。面對未來依然嚴峻的制裁形勢，無論是企業還是銀行，在制定合規制度時都應將這些要素考慮進去，并加以有效落實。

寬嚴相濟以嚴為主

2018年OFAC雖放寬了個別項目的制裁措施，但就整體而言，仍日趨嚴格。

對伊朗制裁的重啟。美國單方面退出《關于伊朗核計劃的全面協議》（JCPOA），并再次啟動對伊制裁。其措施包括撤銷與JCPOA相關的一般許可和特殊許可，將400多個實體重新納入SDN名單等。13846號總統令也于2018年11月開始生效，重新建立起對伊朗的次級制裁框架。

對俄羅斯的制裁繼續深入。2018年9月20日發布的13849號總統令，正式授權行政機構依據《以制裁反擊美國敵人法案》（CAATSA）實施對俄的次級制裁。

對朝鮮的制裁擴大。2018年3月1日，OFAC依據《朝鮮制裁和政策加強法案》和CAATSA修訂并重新頒布的整套朝鮮制裁條例，擴大了對朝制裁范圍至次級制裁，且將制裁擴大至協助朝鮮貿易的第三方。

對蘇丹的制裁放寬。2018年6月28日，因13067號總統令部分條款以及13412號總統令全部條款取消，OFAC撤銷了對蘇丹的全面制裁。

制裁中的中國元素

在中美貿易戰背景下，美國在貿易、投資領域針對中國企業的限制措施頻頻出臺。由于中美貿易摩擦，截至2018年年底，美國已對價值2500億美元的中國商品征收了不同稅率的高關稅。除關稅措施外，美國商務部工業安全局（BIS）以國家安全和外交政策利益為由，將多家中國科技公司及其子公司列入《出口管制條例》（EAR）的實體名單，進一步加強對中國企業的出口管制。在投資領域，隨著《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）的通過，美國外資投資委員會（CFIUS）被賦予了針對外國利用股權投資威脅國家安全相關問題的管轄權，擴大了其對在美外國投資的審查范圍。由此，CFIUS可對中國持股的公司收購美國科技公司進行限制并加大審查力度。

展望2019：負重前行

壓力仍在 負重前行

OFAC在2018年頒布了130多項制裁措施，大致與2017年持平。這些措施涉及多個制裁項目，范圍較廣。這一趨勢或將延續至2019年。在重點制裁項目上，制裁措施更是進一步加強。自2017年美國頒布了CAATSA法案以來，OFAC緊盯伊朗、朝鮮及俄羅斯三國，這三個制裁項目的名單增補次數，占據了全年名單增補總次數的一半左右。年中，美國更是退出了伊朗核協議，全面恢復對伊制裁。同時，OFAC針對朝鮮及俄羅斯的制裁措施也未放松。預計2019年，上述三國仍會受到美國制裁政策的重點關注。

美國的處罰手段逐漸增加，且日趨嚴厲。2018年，美國以涉及違反對伊朗制裁政策為由，展開了對中國某大型通訊公司的調查，并在年底試圖據此限制該公司高管的人身自由。可見企業若有不慎，除遭受經濟處罰之外，還可能要面對刑事處罰。

國際制裁對我國的影響也將越來越大。盡管我國并非美國的制裁對象，但因部分企業與伊朗、朝鮮、俄羅斯等國家有貿易往來，貿易企業和銀行仍會面臨巨大的合規壓力。2018年，有數家企業及個人因違反上述制裁項目的次級制裁條款而被美國列入SDN名單之中；中國另一家大型通訊公司因曾違反伊朗制裁項目而遭到出口禁令，最終繳納了十幾億美元的罰款及保證金；某石油服務公司也因違反伊朗制裁項目而被罰款200多萬美元。雖然2018年年底中美貿易談判重啟，但貿易戰的硝煙尚未散去。在新的一年中，兩國之間的貿易爭端還有很多變數。中國企業會進一步感受到美國制裁所帶來的壓力，需繼續負重前行。

提升能力 把握規則

以往企業和銀行在制裁合規上過于謹慎。一方面，其忌憚嚴厲的處罰，不愿因此而失去國際市場、退出國際金融體系；另一方面，其業務人員并非法律專家，且審查也無法做到無限細化，所以在制定制裁合規相關內部政策時，對于無法把握的情況只能采取“一刀切”的辦法，不予辦理。例如，某美國清算行銀行曾因業務相關交易方股權涉受制裁國家（并未達到OFAC規定的50%股權的控股標準）而拒絕清算，表明其內部政策嚴于OFAC制裁規定的口徑。

但這種較為粗放的做法，今后可能須做出改變。近幾年，國際業務中因疑似涉制裁而導致銀行拒絕受理業務或拒絕付款的情況時有發生。銀行出于保密考慮，通常僅以內部政策為由做出解釋，而無法詳述理由，給交易對手造成了極大困擾，糾紛頻發。國際商會2018年第比利斯秋季會議意見470/TA.884rev討論的就是一則由于涉及國際制裁引發拒付糾紛的案例。案例中開證行僅以違反該行關于國際制裁的內部政策為由，對信用證下的交單進行拒付。國際商會認為，該拒付不能滿足UCP600第16款的規定，開證行應對交單進行承付；若開證行想讓信用證適用相關的內部政策，應在信用證中明確規定。這則意見加劇了制裁合規與國際慣例的沖突，使得銀行兩面承壓。

這種沖突的加劇給未來的制裁合規工作提出了更高的要求。企業和銀行應不斷提升制裁合規的能力，做到既保證風險可控，又遵守行業規則，推動業務正常發展。

智能革命 促進合規

面對2019年科技變化的藍圖，智能革命將成為年度關鍵詞。在制裁合規領域，智能革命也有望提升合規的工作效率，并大幅減少人力成本。（1）AI專用芯片。AI專用芯片將對傳統芯片的絕對統治地位發起挑戰。屆時，機器學習能力將大幅提升，人工智能將迎來升級，制裁合規可能會變得更智能。（2）超大規模圖神經網絡。深度學習已經相對成熟，而超大規模圖神經網絡將解決深度學習無法處理的關系推理等一系列問題。人工智能可以真正具備認知、理解能力，制裁合規人員會得到進一步解放。（3）大數據。通過整合多渠道、多場景的數據（包括交易數據、行為數據、地理位置數據等），可以構建客戶關系網絡，計算出與客戶、交易有關的資金鏈和相關數據，幫助制裁合規人員進行判斷。（4）區塊鏈。區塊鏈技術在經歷了過度狂熱和過度悲觀后，逐漸回歸理性，其商業化的應用有望逐漸加快。區塊鏈技術可以促進可信數據在流轉路徑上的重組和優化，比如銀行和船公司之間、銀行和銀行之間都能通過區塊鏈流轉可信的數據，從而使制裁合規變得更加簡便。