深化行政事業單位內部控制建設若干問題的思考

（工業和信息化部通信清算中心，北京 100804）

黨的十八大以來，為落實全面從嚴治黨要求，財政部著力推進行政事業單位內部控制建設，經過近幾年的努力，取得了階段性成效，為廉政風險防控提供了有力的武器。但是，隨著工作的深入，改革逐步進入深水區，面臨的都是難啃的硬骨頭，為繼續推進工作，筆者作為長期參與內部控制建設理論研究和實踐落地的一線工作人員，對內部控制建設以下六方面問題產生一些新的思考。

一、如何處理“全面”和“重點”的關系

內部控制工作是一項事關全局的系統性工程，《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱《規范》）指出內控建設要遵循范圍、流程和人員的全面性原則。但是在實踐落地過程中更要重點突出重要性原則，我國的行政事業單位種類繁多，差異極大，內控的要求和標準也不能夠完全一致。比如：財政撥款單位和經費自理單位在資金收支使用方面基礎條件完全不同；幾千人的高等院校和十幾人規模的中小行政事業單位的組織結構不可同日而語。所以內控建設一定是要基于風險評估之上有針對性地開展，絕不能搞千篇一律、大水漫灌式的運動式建設。

二、如何處理“表”和“里”的關系

“表”是由制度、流程、表單等形式上的內控手段；“里”是指凝聚在廣大干部職工內心觀念、思想認識等無形的文化。內控真正要想發揮作用需要二者有機結合，缺一不可。筆者近期在部分單位的調研發現，很多單位一邊是內控牽頭部門熱火朝天地評估風險、修訂制度、梳理業務、再造流程；另一邊是其他業務工作人員對內控毫不關心、作壁上觀，甚至暗中抵觸。這種“一頭熱”的現象就是過于注重內控外在形式而忽視了對內生文化的培養，廣大干部職工特別是業務干部不認為內部控制是自己分內之事，不認同內部控制會幫助自己推進工作，對工作理解存在偏差造成“表里不一”。

三、如何處理“理想”和“現實”的關系

用“理想很豐滿，現實很骨感”這句話來形容行政事業單位內控建設的現狀很貼切。財政部以《規范》藍本，以年度報告制度為手段，建立內控運行評價指標，以期各級行政事業單位在對標要求的過程中逐步摸高提升。但是在實踐中，各級單位普遍反映評價標準脫離實際，基層單位摸不著夠不到。比如：《規范》要求決策、執行、監督權的相對獨立與制衡性，這與黨的集中統一領導、民主集中制要求等國情基礎不完全貼合；崗位設置、人員輪崗等要求取決于上級組織人事部門批復的“三定規定”“崗位設置”等，基層單位自主可控性不強；信息公開、互聯互通的內控信息化目標與國家保密與信息安全的要求方向不完全一致……理想與現實的差異造成基層單位無所適從，影響了對內控工作的信心。

四、如何處理“標”和“本”的關系

《規范》指出了行政事業單位內部控制建設的五大目標，即：經濟活動的合法合規，資產安全和使用有效，財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。筆者用兩句話概括五大目標：保證經濟安全，提高公共服務水平。其中保證經濟安全是“標”，提高公共服務水平是“本”，做好“標”是為了實現“本”夯實基礎，創造條件，不斷提高公共服務的水平和能力，滿足人民對美好生活的向往的手段，是我黨執政興國第一要務，是各級行政事業單位設立、生存、發展的初心。因此，“本”才是內控建設的唯一和最終目標，要杜絕繁雜的過程變成主角，降低公共服務水平這樣“本末倒置”的情況出現。

五、如何處理“投入”和“產出”的關系

目前，各基層行政事業單位主要采用兩種方式推進內部控制建設：一是通過授權的方式，指派由本單位內部工作人員承擔，二是采用購買服務的方式，委托外部咨詢機構承擔。第一種方式優勢是情況熟悉、成本低廉，劣勢是內控經驗有限，另外兼職干部，投入精力不充分。第二種方式是讓專業的人做專業的事，能取得較好的推進效果，是《規范》中被鼓勵使用的，但由于外部服務團隊調研和熟悉單位情況的時間周期較長，市場價格下經費要求也比較高，因此要想取得較好的內控效果就需要較高的時間和經濟投入。而從本質上將，內控是單位的管理事務性工作，不會帶來直接的經濟和社會效益，也沒有其他比較直觀的公共服務產出。所以如何把握投入和產出的關系是擺在內部控制建設工作中一個重要的問題。

六、要處理好“當下”和“未來”的關系

《規范》指出，內部控制的建設不是一勞永逸的，而是一個不斷完善的動態過程。這就意味著內部控制工作只有進行時，沒有完成時，需要妥善處理好當下和未來的關系。哪些是當前亟待解決的，哪些是需要放在未來慢慢研究的，哪些是需要長期推進不斷更新的。這個問題如果解決不好，就會造成先后順序混亂，輕重主次不分，嚴重的可能會造成內部控制工作的嚴重阻礙。比如：內部控制建設的一般順序是梳理制度—固化流程—信息化，實際工作中有些單位在沒有充分做好前期工作的情況下匆忙上馬信息系統項目，固化不穩定流程，導致后期系統邏輯錯誤或者運行不暢，再反復升級修改，既浪費了人力物力，更降低了內部控制工作的權威性和嚴肅性。

以上六個方面是筆者認為繼續深入推進行政事業單位內部控制建設必須解決的思路性問題，只有想清楚弄明白，才可以讓工作少走彎路，少碰釘子，才能防止形式主義，真正取得實效。