PPP項目績效考核的應用與建議

馬曉麗

北京東方園林環境股份有限公司 北京 100015

1 績效考核意義

PPP項目績效考核是在PPP合同簽訂前，政府和社會資本雙方就考核細節達成合意后，作為合同的附件進入項目執行過程中的一種考核方式。

PPP項目設置績效考核，是通過對項目實施效果進行動態、客觀的衡量，建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，進而對項目形成內外結合的監督體系，及時糾偏，從而確保PPP項目健康、良性運轉，進而實現PPP項目提高公共管理效率、降低政府債務的初衷[1]。

2 考核主體

績效考核通常由政府方（實施機構）會同行業主管部門，自行組織或委托第三方專業機構開展考核工作。由于PPP項目對公眾利益影響巨大，應考慮進行利益相關者分析，識別項目受益群體，在績效考核小組為受益公眾保留一定的打分權重，及時獲得反饋，實現考核的公正性，有效性，防止項目實施方向出現偏差。同時，考核主體中未包含項目公司成員，為保證公平合理，可以考慮在考核小組中為項目公司成員保留位置，但限制其打分的權利。

3 考核對象

以PPP項目為核心，圍繞項目的建設期、運營期、移交期分別進行考核，其中建設期和運營期考核是重點。建設期考核目的旨在保障運營的順利開始,運營期考核應當以結果考核為主[2]。

4 考核程序

建立績效考核小組-常規考核-年底考核綜合得分-根據得分辦理付費。

考核方式通常為臨時考核（不定期）和常規考核（定期），頻率以月、季度、半年、年較為常見。

建設期通常只進行常規考核，根據各次績效考核得分的平均值確定最終建設績效考核得分。運營期考核在設置常規考核的基礎上，可增設臨時考核，隨時對項目運營情況進行檢查，發現缺陷及時通知整改，并可以整改結果作為年度考核綜合打分的依據。移交績效考核通常于項目移交時進行一次性考核。

5 考核結果運用

建設期和運營期績效考核結果與政府付費掛鉤。建設期選取一定比例的工程費用（如30%）與建設期績效考核結果掛鉤，根據建設期績效考核得分確定其支付比例。運營期通常將建設成本的30%納入績效考核范圍，與運維績效付費一起作為運營期考核基數。

根據考核結果，對政府付費進行扣減，建議在打分時將涉及生態環境、法律政策合規性、社會可持續性等公共利益的指標進行單獨評價，設置專門的扣分條款，關鍵指標可一票否決，強化項目公共服務的目的。

因考核主體中未包含項目公司成員，對于有些未通過的考核指標，建議為項目公司保留申述的權利，考核主體酌情進行調整。

另外，考核結果的運用可靈活設置。對于未達考核標準的項目，可以進行警告、扣減政府付費、終止合同等方式。同時，建議根據違約程度、與政府的配合程度、公眾滿意度設置績效考核黑名單，向社會公布。考核達標的項目，可進行獎勵并設置紅名單，由各地PPP中心作為經典案例予以收納，鼓勵交流學習。

項目移交績效考核與政府付費責任不掛鉤，若考核不合格，甲方可依據PPP項目合同相關約定提取項目公司提交的移交保函中的相應金額[3]。

6 指標體系

指標體系是PPP項目績效考核的核心。PPP項目按照回報機制可分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種形式，相應的指標體系也應根據不同的回報機制設置。指標體系的設置原則是既保證項目的服務質量和效率得到有效監管，又強調生命周期、量化、動態，具有可實施性。不同的行業分類，既有共同的指標，也有行業個性化指標。

建設期考核指標大致相似，著重在建設前準備、質量管理、進度管理、資金管理、安全管理、廉政管理、工程資料管理方面設置指標。

運營期考核指標，根據行業分類有所不同。生態環保類項目偏重于生態水質、綠化養護、河道清淤、污染恢復等指標；旅游類項目則偏重于景區設施維護、交通設施配套、游覽安全、游客達標率等指標；基礎設施類項目則偏重于基礎設施本身的運營維護情況，如道路、橋梁細部檢查合格率、日常檢修及時率等等。

指標體系是績效考核環節的核心，目前關于指標體系的設置并沒有形成體系，在此給出幾點建議：

（1）指標設置應結合項目本身特點，科學選擇能反映項目產出的指標，避免千篇一律。

（2）前期合同談判階段的指標設置過于籠統，建議設置動態調整機制，例如項目正式考核之前可組織相關的“試考核”，檢驗指標合理性，進行適度調整后方進入正式考核；也可與項目周期中的中期評估相結合，評估該階段指標的合理性，做出適時調整。

（3）考核指標細化量化，定量指標為主，定性指標為輔。定量指標的標準明確、具體，具有可操作性；定性指標的表述往往比較籠統，含義模糊，自由裁量空間較大。指標體系應遵循客觀事實，輔以一定的主觀判斷，保障考核的公正性。

（4）合理分配建設期、運營期考核比重，強化運營期比重。現階段多數PPP項目的社會資本方是以承攬項目施工建設為主要目的施工型社會資本，指標體系的設置過于強調建設期考核，甚至會設置建設期竣工驗收一次性考核后即付費的模式，與PPP提高公共服務的初衷相背離。應脫離傳統施工管理思維，強調過程考核，細化建設期考核指標，并且不拘泥于技術層面。

（5）考核指標應充分考慮項目的社會效益，指標體系為公眾滿意度、可持續性、服務效率的提高程度等保留相應的比重。

7 結語

績效考核是對公共服務結果進行系統評估的過程，其本質是過程控制與事后評價。建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，是推動PPP規范發展的必然要求。現階段我國PPP項目績效考核體系尚待完善，如何做到基于績效視角展開PPP項目的全生命周期管理，發揮績效評價結果對項目的示范引導作用，是保障PPP項目規范運營，激勵政府與社會資本集約高效合作，進而提高公共管理效率的重要保障。