京津冀一體化生態補償機制構建途徑

張巖峰 王翔宇 孔維昊

一、京津冀一體化生態補償機制建設的主要目標

建立生態補償機制是貫徹落實綠色發展理念的重要舉措，有利于推動環境保護工作的落實，有利于推進資源的可持續利用，加快環境友好型社會建設。

京津冀生態補償機制的建設要全面考慮區域內的生態狀況、環境容量，根據京津冀協同發展規劃，針對各自重點發展方向，逐步實現。建設生態補償機制目標有以下幾點：

（一）改善生態環境

生態補償的主要目的就是要保護生態環境，發揮出生態系統的服務功能，促進人與自然的和諧，實現區域的協調發展。京津兩地擁有雄厚的經濟實力，而河北為了做好京津發展的大后方，一直嚴格遵守各項環境保護政策和產業布局的規定，在很大程度上限制了其經濟發展，造成了區域發展的兩極分化，形成了環首都貧困帶，有些地方為了經濟效益不顧生態環境的嚴重破壞。在對京津冀區域生態補償的研究中，應切實考慮三地能夠優勢互補、協同合作，最終達到可持續發展的目的。

（二）促進產業結構升級

京津冀以往發展的產業都是偏工業，造成產業鏈的不完善，未來政府應該推動生態產業的發展。首先，通過建立省際生態產業鏈、形成戰略同盟，利用網絡平臺，強化區域內的合作。其次，由政府引導市場把資源更多地配置到生態產業中，推動綠色發展，利用“旅游＋”、“生態＋”等模式，推進農業、林業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。再次，要建立生態城市的觀念，把產業發展融于生態建設中，把資源開發納入到生態建設中，改變現有的生產方式，從而推動生態產業的發展。然后，對因發展資源節約型、清潔生產型等類型的生態產業而造成發展權損失的，要以專項支持或補助的形式給予資金補償。最后，要完善低碳環保政策的標準體系，讓產業轉型有法可依，有規可循。

（三）實現區域公平

京津冀補償標準至少是一致，鑒于歷史原因、區劃原因、地域原因，以往的標準河北要遠低于京津，從目前生態訴求來看，對河北的生態補償要遠高于北京和天津才有利于京津冀協調，才有利于河北的脫貧致富奔小康，只要在公平基礎上傾斜才能共同發展，才能補齊河北的短板。因為經濟和生態是相輔相成，互為基礎和動力。

（四）激發自主式補償模式

激發自主式的補償模式，讓區域的生態補償能夠自己“造血”。但是想要引入自主補償模式，首先仍需加強對生態功能服務區的輸入補償，這就要求政府制定出明確的生態補償戰略，并引導市場制定出切合實際的規劃，從而制定出靈活的生態補償機制；其次，要根據區域內具體的資源分布情況和生態特點，調整產業布局，優化生產力，使資金能夠持續積累并循環投入到生態補償中。而要使生態補償達到造血的能力，更需要從長效的角度去建立補償機制，促使受償區不斷開發自身潛力，再通過優化補償方式，最終達到讓生態服務功能區實現自主式補償目標。

二、京津冀一體化生態補償機制建設面臨的挑戰

在京津冀協同發展的模式下，生態建設也取得了一些成效，但生態環境退化的趨勢還未完全遏制，污染依舊嚴重。因此，需要進一步加強區域生態補償，解決具體落實補償時遇到的諸多障礙因素。

（一）法律法規不夠健全

京津冀區域內的生態補償制度沒有統一的法律法規和政策制度，三方各自為政，擬定制度的既有國家部委、地方政府，又有各級職能部門，并且對資源的使用、生態補償范圍標準等的規定也沒有統一的法律要求，而是零散的出現在《森林法》、《水污染防治法》、《退耕還林條例》等多個相關的法律體系中。這就造成了生態補償的法律制度多數都是政策層面的，具體的實施細則和條例缺失，法規的硬性規定缺乏因地制宜的柔性政策作為補充；各個地區對生態補償的內容、方式、標準上存在不一致，對利益相關者的責任、義務、權利的界定不明確，有可能造成交叉補償或補償漏洞，給生態補償的落實帶來了許多障礙和限制。

（二）補償模式單一

目前京津冀已有的生態補償實踐中，補償的形式多為中央政府的資金補償、項目補償，缺乏政府間常態化的橫向補償機制，生態效益輸出區與受益區之間缺乏有效的協商平臺和機制，就會導致自上而下的縱向補償資金落實到生態服務功能提供者的比例過小，直接的激勵作用大打折扣；同時企業化的市場補償機制和非營利性社會組織參與機制也尚屬空白；缺乏隨著時間變化和資源稀缺程度變化而適時調整的補償機制。

（三）區域發展不平衡

京津冀區域的經濟發展不平衡，京津兩地對河北資源的吸納效應遠遠大于擴散效應，這是因為各地都想在發展規劃過程中獲取最大的利益，忽視了自身在京津冀協同發展中的功能定位和共同發展的宗旨。雖然已經初步建立并實現了一些生態補償，但是由于地區之間在經濟和政策上的差異，使得補償效果在各地的表現存在明顯差距。

（四）效率與公平未能兼顧

注重效率與公平的權衡是保障生態補償長效性的重要因素。生態補償實施過程中，效率與公平之間有著錯綜復雜的關系，如果某個生態補償項目會導致利益相關者之間在成本和收益上出現分配不公平，那么它就很難被接受和實行。因此，構建適合京津冀協同發展的生態補償機制時，不能僅僅把生態補償看作是保護環境的一種經濟工具，而是要將其看作是政治工具，構建多元的生態補償機制框架，要注重效率與公平之間的權衡，生態與經濟發展是一對互生綜合體，而不是割裂開來的兩部分，只有將生態市場化、賦予價格，才能與經濟發展同步，才能引起人們重視，將生態補償看作是實現區域發展一部分，充分考慮“環京津貧困帶”謀求發展和生存的權利。

三、京津冀一體化生態補償機制建設途徑

長時間資源粗放型的發展模式為主，造成了京津冀地區資源消耗巨大、環境污染嚴重的局面，因此，構建出一套以生態系統的服務功能為科學基礎，切實可行的生態補償機制，研究整個京津冀區域內資源的利用效率和生態的經濟互補性，就顯得尤為重要。對此，建議從以下幾個方面著手。

（一）劃分生態功能保護區，建立森林生態圈

生態功能保護區要求根據各地的生態安全重要性劃分層級，明確重點保護區，然后與各級政府出臺的相關政策進行整合規劃，全面考慮在京津冀大區域內，根據生態環境的容量，合理布局生產、生活、生態。在城市、鄉鎮等區域周圍，建立森林生態圈，提高綠化率，達到改善生態環境的目的。

（二）引入市場機制，優化生態補償模式

生態補償要求做到生態資源合理配置，在盡可能大的范圍內自由流動，通過市場這個無形的手來配置資源，讓政府在資源流轉的過程中起到宏觀調控的引導作用，讓資源、技術、資金等要素在效率、創新和靈活性上促使在質上提升生態補償機制的運行。同時要加強完善生態補償機制市場化的法律法規建設，在實施過程中要注意協調好政府、企業、消費者三方之間的關系，要健全生態補償的相關交易制度，引入社會資本參與建設與補償，建設高效、專業的生態市場。

（三）拓寬資金來源渠道，建立生態補償基金

引導生態補償的各方主體都參與進來，建立公開透明的基金機制，以政府的財政投入為主導，激勵社會公眾積極參與的模式拓寬資金的來源和渠道，達到內化外部性的效應，可以降低政府的財政壓力。另外設置征收生態補償稅，既可以增加生態補償資金，又能倒逼企業、集體對生態環境的保護責任感。建立專項資金來實現京津冀生態建設的共建和共享，由國家有關部委、京津冀三省市以及相關受益部門共同出資，費用均攤、效益共享。

（四）加強地域合作，建立跨界補償機制

建立統一的生態補償制度、治污標準、監督機制、財政轉移支付制度，做到信息共享，費用均攤，責任共擔，聯防聯控，將京津冀區域看作一個整體進行生態維護，編制統一的科學治理規劃，有效改善生態環境。

（五）規范生態補償制度，建立有效的監督機制

制度的制定要堅持“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的基本原則，在政策上要做到共享環境信息，打破地方保護主義；加強層級之間的合作，協調各方利益。建立監督機制，實施獎懲制度，支持各媒體參與，完善公眾參與制度、環境保護舉報制度，發動全民增強對生態保護的監督。

（六）建立環保數據共享平臺，實現聯防聯控

生態信息共享是落實區域生態補償的一個前提條件。京津冀區域要實現聯防聯控、統籌發展的生態環境治理，就必須做到共享生態信息。可以利用互聯網搭建環境遙感數據檢測信息平臺，構建出以數據融合為特征的協同監控體系，實現環境質量現狀和監控數據特征的實時分析。建立生態防治的聯動預警、聯合應急和演練機制，為推動三地實現生態保護、資源利用、污染治理的協同運作提供信息支撐。

（七）完善獎懲機制，激發生態補償內在動力

積極激勵是建立生態補償中激勵機制的重要核心，積極激勵可以改變提供生態系統服務的個人或集體的供給決策，因此在生態補償實踐中應加強對生態系統服務提供者的激勵，尤其是對個人，激勵人們產生保護生態系統的動機，從而改變公眾對生態系統造成浪費、破壞的行為，使資源配置達到帕累托最優。