我國“河長制”存在的法律問題及其對策

劉暢

[摘要]“河長制”是由江蘇省無錫市首創(chuàng)的具有成效性、創(chuàng)新性及推廣性的一項全新的治理水環(huán)境問題的制度。“河長制”作為一種新的制度并不是憑空而生，是有諸多的法律依據(jù)與制度保障的，這項制度的產(chǎn)生有利于推動地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，促進(jìn)水資源流域管理與區(qū)域管理的有機(jī)結(jié)合。“河長制”的出現(xiàn)使得水環(huán)境治理成效顯著，但是也存在一些法律問題和制度內(nèi)生困境。通過對”河長制”的概述，分析“河長制”中出現(xiàn)的問題，提出“河長制”進(jìn)一步改革的對策。

[關(guān)鍵詞]河長制;法律問題;對策

[中圖分類號]TV213.4[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 “河長制”概述

隨著我國目前經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人口數(shù)量不斷地增加以及人民生活水平的提高，水污染問題已經(jīng)成為一個嚴(yán)峻的社會問題。江蘇省無錫市獨(dú)創(chuàng)并率先實行的“河長制”得到了社會各界的廣泛關(guān)注。國家針對水污染問題也嘗試不少的措施致力于解決這個問題，然而由于管理不夠系統(tǒng)化，責(zé)任不夠明確化導(dǎo)致水環(huán)境治理效果不盡人意。在2007年太湖爆發(fā)藍(lán)藻事件后，我國于同年8月頒布了《關(guān)于全面建立“河（湖、庫、蕩、氿）長制”全面加強(qiáng)河（湖、庫、蕩、氿）綜合治理和管理的決定》，這是河長制最早出現(xiàn)在我們視野里的一個規(guī)定，由無錫市首創(chuàng)并率先在江蘇省推廣實施。2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，《意見》的提出有利于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為解決目前水污染問題、完善水環(huán)境治理體系構(gòu)造提供了重大且相對完善的制度保障。截至目前河長制已經(jīng)在20多個省份進(jìn)行了試點(diǎn)與推行，并且取得了一定的成果。

1.1 現(xiàn)階段河長制的特點(diǎn)及獨(dú)特優(yōu)勢

1.1.1 責(zé)任性與可問責(zé)性。在過去，地方政府的重點(diǎn)是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，控制下崗職工數(shù)量。因此，他們并不真正關(guān)注該地區(qū)水環(huán)境管理和治理情況。有些時候為了實現(xiàn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)的快速增長，他們還會引進(jìn)一些導(dǎo)致水污染比較嚴(yán)重的企業(yè)。只要這些企業(yè)能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，政府常常對這些企業(yè)造成的水污染視而不見。傳統(tǒng)的水資源管理機(jī)制只規(guī)定了有關(guān)部門的職能和權(quán)力，沒有具體規(guī)定其職責(zé)。這種制度層面的設(shè)計會給水環(huán)境管理帶來許多現(xiàn)實中不可避免的重大問題。這種制度的不完善意味著相關(guān)部門的工作人員可以任意行使職權(quán)。我國《環(huán)境保護(hù)法》中對目標(biāo)責(zé)任制有相關(guān)的規(guī)定，但是這種目標(biāo)責(zé)任制并未細(xì)化最終的責(zé)任應(yīng)由誰承擔(dān)，怎樣承擔(dān)，承擔(dān)的后果等相關(guān)內(nèi)容。換句話說，這種制度實際上是名存實亡，并未起到具體的效果。但是“河長制”不同，它通過協(xié)調(diào)、調(diào)度和有效整合各級行政力量，系統(tǒng)且有效地把控住水資源管理的各個方面。這一制度不僅體現(xiàn)出地方人民政府應(yīng)對本轄區(qū)環(huán)境負(fù)責(zé)，采取積極有效的措施改善環(huán)境的要求，而且可以使水環(huán)境治理的重視程度在政府工作中得以提高。促進(jìn)各個地區(qū)更好的保護(hù)水環(huán)境，同時將保護(hù)水環(huán)境的責(zé)任落到實處。

1.1.2 靈活性與高效性。很長一段時間以來，我國在水環(huán)境的治理方面環(huán)保部門和水利部門在監(jiān)管范圍存在交叉又不完全重合的情況。就是環(huán)保部與水利部門在岸上和河流入水口的管理完全分開，一個只負(fù)責(zé)岸上，一個只負(fù)責(zé)河水，同時有關(guān)部門一方面爭取管轄權(quán)力，另一方面在所管轄的河流受到污染時又極力的推卸相關(guān)責(zé)任。在“河長制”中，由每個地方的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任轄區(qū)范圍內(nèi)的“河長”，有效化解各部門間利益糾葛的難題，并且最大程度地提升相關(guān)職能部門的責(zé)任與執(zhí)行力，進(jìn)行統(tǒng)一管理，使得水環(huán)境污染問題得到了有效地治理，同時治理起來狠準(zhǔn)快。每條河流都有不同的污染原因，“河長制”采用“一河一策”的辦法使得治水工作更加符合實際。

1.1.3 創(chuàng)新性與本土性。我國很久以前就開始推行“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”，比如以前在我國其他地區(qū)就采用過“環(huán)境治理情況納入官員的政績考核”、“一票否決”等模式來促進(jìn)地方重視環(huán)境治理，所以“河長制”并不是一個完全全新的制度，它的有些內(nèi)容正是基于這些制度規(guī)定而衍生出來的。“河長制”由地方政府的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)水環(huán)境治理的統(tǒng)管工作，然后進(jìn)行目標(biāo)分化和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，這種方式調(diào)動了地方政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)行力，實現(xiàn)了水環(huán)境治理的高效有力。關(guān)于本土性其本質(zhì)是在“河長制”中有很多制度設(shè)置是在我國之前某些制度中就存在的，雖然由主要領(lǐng)導(dǎo)干部分項負(fù)責(zé)的方式存在一定的弊端，但是由于當(dāng)今社會大家都過于關(guān)注經(jīng)濟(jì)的增長，導(dǎo)致環(huán)境問題得不到解決，因此，在許多情況下，仍然需要依靠主要領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與重視，集中各方力量，高效利用好各種資源去解決河流污染的問題。這一制度是建立在領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任承包制基礎(chǔ)上的，這種責(zé)任制在某些領(lǐng)域被用來反復(fù)嘗試并且也取得了一定的良好效果。

2 我國“河長制”面臨的問題及其原因

雖然河長制度在全國各地都取得了顯著成效，但這項制度至今仍是屬于一種地方政策性制度。由于河長制是眾多制度中的新起之秀，它存在的合理性合法性還需要相關(guān)法律文件的支撐，不然很可能在長期的實踐中會面臨無法律制度保障的尷尬境地。

2.1 河長制與現(xiàn)行水資源管理體制的關(guān)系

河長制從試點(diǎn)之初，其實是一種“非常之舉”，可以看作是對現(xiàn)有的水資源管理體制中統(tǒng)一管理與部門管理相結(jié)合的一種改變，而面對我國近年來頻繁爆發(fā)的水資源問題，我國現(xiàn)行的管理機(jī)制明顯已經(jīng)無法解決。所以，在目前的嚴(yán)峻形勢下，賦予了此種管理模式以正當(dāng)性，這種制度可以有效整合各部門治理水污染問題的力量，實現(xiàn)綜合整治。但是關(guān)鍵的問題是我們應(yīng)如何去看待與處理“河長制”與當(dāng)下管理體制的關(guān)系？我們首先要對河長制的制度加以反思，作為一種創(chuàng)新的制度，可能暫時有效地應(yīng)對與改善現(xiàn)有的困境，但是，現(xiàn)行管理體制在應(yīng)對當(dāng)前水污染問題中存在的弊端，其原因可能是多層次并且復(fù)雜的。因此，河長制并非對現(xiàn)行管理體制的否定與替代，更應(yīng)該是一種提升與補(bǔ)充，我們不可以把兩者分割開來，應(yīng)將二者有效的結(jié)合起來去改善我國水環(huán)境。

2.2 法律制度的滯后性問題

“河長制”之所以給我們以臨時抱佛腳、被動應(yīng)對水問題的不良印象，是由于“河長制”本質(zhì)上是一種“首長負(fù)責(zé)制”，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在河流的管理治理中享有充分的行政自治權(quán)，這必然帶有人治的特點(diǎn)，同時也容易讓公眾擔(dān)心這種權(quán)力會不會導(dǎo)致權(quán)力濫用，但其實更多的是由于我國法律制度建設(shè)的滯后性使這項制度缺乏合法合理程序的有效支持。我們只要將“河長制”的相關(guān)規(guī)定法律化，就可以通過更規(guī)范、更穩(wěn)定的法律規(guī)定，盡可能避免這項制度在實施過程中帶來各種隨意性、偶然性和差異性。目前制度的不完善，每個地方政府針對性不同做法也都不同，就容易出現(xiàn)我只需要管好自己的河段的情況。如果沒有一些統(tǒng)一性的規(guī)定，只會讓“河長制”的人治色彩越來越濃厚。

2.3 多元治理機(jī)制尚未形成

由于受到傳統(tǒng)治理觀念的影響，政府當(dāng)然的被認(rèn)為是生態(tài)環(huán)境治理的唯一合法主體，其他主體則會忽略甚至被排斥在外。但是如果僅僅由政府來治理水環(huán)境可能會導(dǎo)致政府濫用權(quán)力、一家獨(dú)大的局面會日益擴(kuò)大。而且其自主性和隨意性也會隨之增強(qiáng)，公布的治理水環(huán)境的相關(guān)數(shù)據(jù)往往會是政府想讓公眾看到的數(shù)據(jù)，社會公眾對于自己賴以生存的環(huán)境狀況可能不會真實的直接的了解。公眾想去監(jiān)督也難以獲取到準(zhǔn)確的有效的信息，結(jié)果也往往是無法或無效參與。現(xiàn)階段的“河長制”仍然是處于一種一元主體治理的情形。

3 進(jìn)一步加強(qiáng)“河長制”改革的對策

“河長制”現(xiàn)階段各省仍然處于試探階段，只有在試探階段中不斷地進(jìn)行探索才可以使這項制度具有高效性，所以針對以上所發(fā)現(xiàn)的問題給出一些相關(guān)的建議，以期為我國“河長制”的有效實施提供有效路徑。

3.1 促進(jìn)“河長制”與現(xiàn)行水資源管理體制的協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，我國水資源管理體制仍然不能把《水法》等現(xiàn)行法律中確立的流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的這種管理模式完全的摒棄，而是應(yīng)以此為基本原則，“河長制”只是作為一種補(bǔ)充制度的存在，以此避免有法不依的情況出現(xiàn)。其次，“河長制”在重視既有的水資源管理體制的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決好相關(guān)職能部門在分散管理過程中產(chǎn)生的利益爭奪、責(zé)任推諉、協(xié)調(diào)不力等難題。最后，我們需要不斷構(gòu)建相關(guān)的實施細(xì)則來應(yīng)對這項制度在實施過程中與我國現(xiàn)行的水資源管理體制中存在不協(xié)調(diào)的相關(guān)問題。

3.2 建立健全與“河長制”配套的法律法規(guī)

我們只有將“河長制”納入法治化軌道，才能有效地規(guī)避治污決策過程中的偶然性與行為后果的不確定性。我國提倡依法治國，并將依法治國貫徹到各個方面，所以在治理水環(huán)境問題方面也要有相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)范。國家在修改有關(guān)河流污染防治的相關(guān)法律規(guī)范性文件時，應(yīng)增加河長制的相關(guān)內(nèi)容，而不是將它以一種泛泛而談的形式體現(xiàn)在法律規(guī)范中。其中需細(xì)化河長制權(quán)力與責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立辦公室，明確辦公人員的組成、權(quán)力運(yùn)行、責(zé)任落實的具體實施細(xì)則等方面的內(nèi)容。

3.3 建立公眾參與機(jī)制

不斷深化公眾參與和第三方服務(wù)，有效化解政府失靈問題，建立社會公共參與體系。公眾參與機(jī)制這方面可以借鑒浙江省杭州市首創(chuàng)的“民間河長”，在管理河段時，不僅由黨政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，還可以吸納社會力量參與進(jìn)來，比如環(huán)保NGO、治污企業(yè)人員、環(huán)境專家等。這樣一來能夠最大程度地覆蓋與河流相關(guān)的社會公眾。“民間河長”能夠發(fā)揮出其不可替代的優(yōu)勢，比如積極發(fā)動群眾參與到水環(huán)境整治過程中，有充足的時間去對所管的河段進(jìn)行實地調(diào)查并發(fā)現(xiàn)問題，充分發(fā)揮監(jiān)督作用等。同時，我們要充分利用好現(xiàn)有的高科技技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)宣傳確保信息快捷高效地公開，可以建立與河長制有關(guān)的信息公開欄等平臺，發(fā)布近期治理狀況、向公眾收集河段治理的有效措施、讓河長與公眾在平臺上討論交流等，以此來確保公眾的知情權(quán)。

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