協同治理視角下的農村精準扶貧困境研究

孔彥妮

摘要：精準扶貧是實現農村貧困人口全部脫貧，從源頭上消滅貧困人口的重要方略。但是當前實踐中也面臨著貧困主體缺位、政府越位和職能部門缺乏互動的困境。運用協同治理的分析框架，探析了困境產生的深層因素。并從精準扶貧的機制、主體、資源3個方面提出了優化策略，以推動未來中國精準扶貧事業的發展。

關鍵詞：精準扶貧;困境;協同治理

中圖分類號：F323.8 ? ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）19-0127-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.19.026 ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract： Accurate poverty alleviation is an important strategy to achieve poverty alleviation of the rural poor and to eliminate the poor from the source. However， in the current practice， it also faces the dilemma of lack of poverty， government offside and lack of interaction among functional departments. Using the analytical framework of collaborative governance， the deep factors of the dilemma are analyzed. And from the three aspects of the mechanism， main body and resources of precision poverty alleviation， the optimization strategy is put forward to promote the development of China's precision poverty alleviation cause in the future.

Key words： precise poverty alleviation; dilemma; collaborative governance

2015年11月國務院發布的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中明確將精準扶貧上升為國家戰略。2016年國務院印發的《“十三五”脫貧攻堅計劃》作為指導各地脫貧攻堅工作的行動指南與重要依據。2017年2月，習近平總書記在中央政治局會議中強調要堅持精準扶貧、精準脫貧。2017年10月，習近平總書記在十九大報告中提出，要堅決動員全社會力量打贏脫貧攻堅戰，“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”。由此可見，精準扶貧工作一直都是中國農村工作重點，脫貧也是一個長期艱巨的歷史任務。協同治理作為一個多方參與的新型治理策略，可以應用于當前的精準扶貧工作中。因此，從協同治理的理論視角出發，為精準扶貧提供理論指引，以推動反貧困工作的發展。

1 ?協同治理與精準扶貧

協同治理是在網絡治理的基礎上提出的。學者們根據不同的出發點和立足點，對協同治理的含義有不同的解釋。主流研究認為，協同治理是政府、民間組織、企業、公民等社會組織相互協作，合作處理復雜的公共事務，最終達到“整體大于部分之和”的治理成效[1]。運用協同治理的分析框架指引精準扶貧工作具有重要的現實意義。第一，兩者的參與主體相同。協同治理的參與主體包括政府、企業、公民、社會組織等，彼此之間相互協調、相互合作共同完成任務。而扶貧工作也不僅僅是政府的事情，由于資源和能力的制約，政府也無法憑借自己的力量消滅貧困，更需要社會力量參與其中。公民、企業、社會組織在扶貧工作的重要性日益顯著，各方參與治理成效也越來越明顯。公民是精準扶貧工作的實施對象，在政府政策的優待下，公民也應發揮主觀能動性，學習生存技能，早日脫貧。企業也是精準扶貧工作中的重要力量，應在承擔社會責任的同時利用農村資源獲取經濟效益。社會組織作為社會幫扶與貧困人口之間的連接紐帶，應在扶貧工作中發揮積極作用，這也是社會組織存在的意義[2]。由此可見，兩者都突出參與主體的多元合作。第二，兩者的治理過程類似。在治理過程中，政府、企業、公民、社會組織等出于共同利益，彼此之間相互配合、相互協作，合理配置資源，化解沖突與矛盾，最終實現共同利益，是在外部環境不斷調整的狀態下，各參與主體在溝通協商后達成統一意見的過程。而在精準扶貧工作中，由于任務的復雜性與艱巨性，需要建立這樣一種協同機制，各方參與主體在貧困治理的過程中應加強有效溝通，妥善化解矛盾與沖突，達到治理成效最優化。第三，兩者的治理目標相似。協同治理是將每個參與主體看作一個部分，探究每個部分對于整體的影響，利用各自的資源和能力進行合理配置，實現效益的最大化。而精準扶貧的目標就是通過對于具體實施對象的精確管理，確保在現行標準下達成貧困人口脫貧、貧困縣摘帽的目標。

由此可見，協同治理的治理邏輯與精準扶貧是一致的。因此，以協同治理理論指導扶貧工作有著重要理論意義。

2 ?目前農村精準扶貧實踐中面臨的困境

2.1 ?貧困農戶主觀能動性發揮不足

在精準扶貧工作中，貧困農戶既是參與者也是受益者，他們在接受政府幫扶救助的同時也應積極發揮主體性作用[3]。然而在實踐過程中，貧困農戶往往只作為政策的受益者，忽略了自身參與反貧困工作的重要性。一方面，政府在制定扶貧政策時，片面地認為貧困農戶作為政策受益者只需要配合扶貧工作，嚴重忽略了貧困農戶的主體性作用。此外，政府在引進扶貧項目時， 只重視當地的地理環境與資源優勢，忽視了當地農戶是否有能力參與扶貧項目，忽略了對貧困戶的項目支持和能力建設。很多時候農民并不知道也不了解宣傳的扶貧項目。另一方面，很多農戶曲解了精準扶貧的內在涵義，認為扶貧工作僅僅只是發放生活用品和救助金。這樣一來，部分貧困農戶長期單方面接受扶貧救助，就會逐漸失去改變貧窮現狀的內動力，懶散懈怠，形成依賴。

2.2 ?政府“包攬”現象嚴重

政府原本是精準扶貧的主導者，但當前的扶貧工作都要依靠政府的力量，“包攬”現象十分嚴重，不利于扶貧工作的正常開展。政府因其強大的資源優勢在扶貧工作中占據主體地位是合理的，但不意味著政府就應該包辦一切，這樣反而容易影響扶貧的效果[4]。第一，在目前制定的政策中過于強調政府的作用，各級政府都作為扶貧工作中的領導者和主導者參與到扶貧開發的政策制定和實際執行等環節。其次，部分地區“面子工程”現象突出。扶貧工作不僅是一項光榮艱巨的政治任務，更是一件涉及民生發展的大事。地方領導應該準確把握角色定位，切實履行職能。但是在實踐中很多政府為了完成上級部門的指標任務，瘋狂建設“面子工程”。例如，給貧困戶買新衣，粉刷墻壁，只是為了好看。在領導檢查時，制作大型宣傳牌花費數萬元。

2.3 ?精準扶貧各部門缺少互動

在扶貧開發項目中，各職能部門之間的交流溝通也是至關重要的。雖然當前中國的精準扶貧工作取得了一些成效，但是由于缺少有效的溝通，在很大程度上阻礙了扶貧工作的進一步發展。貧困治理的過程實際上是一個以公民需求為出發點各職能部門協作整合的過程。扶貧工作涉及許多職能部門，包括民政局、教育局、衛計委、就業局等。各職能部門應該強化部門聯動，形成工作合力，合理整合資源，共同提高治理成效。但是在實踐過程中，各職能部門缺乏合作，各自為政，“碎片化”現象突出[5]。因而在開展工作時，很容易出現扶貧資源投入分散、重疊、遺漏的現象。若缺乏有效的協調機制，政策執行分割現象也會越來越嚴重，時間一長就會影響扶貧政策的實施效果。

3 ?農村精準扶貧困境的原因透析

3.1 ?農村“空心化”現象突出

精準識別是精準扶貧工作中的一個關鍵環節。然而隨著大量的農村青壯年外出打工，只剩下老人和兒童留守家中，大多農村家庭長期處于兩地分離的狀態，在這種情況下進行精準識別是非常困難的。留守在村中的人口大多都由于身體原因缺乏勞動能力，“因病致貧”或者“因病返貧”的情況時常出現，增加了家庭情況的復雜性。在實踐中會出現較大的誤差，阻礙了識別工作的順利進行。此外，雖然各貧困戶的收入情況沒有明顯的差別，但是由于家庭成員長期異地很難確定具體成員的收入狀況，不利于判斷農村家庭的貧困程度。一方面，因地理環境的制約，“空心化”的農村地區主要特點就是通訊落后，農民會因此錯過貧困政策的信息而錯過申請時機，從而使真正的貧困人口得不到幫助。另一方面，由于自身文化素質的限制，留守人口很難參與政府的扶貧項目[6]。總的來說，農村“空心化”現象給精準扶貧戰略的實施帶來了很大的阻礙。

3.2 ?協同機制尚未建立

在當前的精準扶貧工作中，政府、農民、企業、社會組織之間缺少必要的協同機制，精準扶貧機制也比較松散。目前實行的精準扶貧政策依然是以政府為單一主體，這使得農民、企業和社會組織的參與積極性弱化，進而影響政策實施效果。首先，政府要意識到貧困人口的主體地位，積極溝通交流，了解他們的真正需求。同時，政府要利用自己的資源優勢給企業、社會組織搭建平臺，建立協同溝通機制，讓社會力量參與到扶貧工作中來，實現協同治理。然而在扶貧實踐中，由于政府尚未建立協同機制，缺少對話溝通，難以建立彼此之間的信任，導致各參與主體無法實現有序參與，阻礙脫貧攻堅任務的完成。

3.3 ?參與動力不足

盡管目前政府大力宣傳精準扶貧政策，但是實踐中發現各方參與主體都存在有效參與的困難，參與動力不足。對于貧困戶來說，經濟能力有限，如果參與產業扶貧開發項目，還有可能面臨投資失敗的風險。在這種情況下，大部分貧困戶會望而卻步。對于企業來說，其生存目的是獲取利益，而參與扶貧項目更多的是出于社會公益。在扶貧實踐中，企業投入多，短期難以回本，再加上貧困地區底子薄、見效慢，導致企業扶貧就更加謹慎，因而參與動力不強。與企業的困境相比，社會組織的情況則更加復雜。當前中國社會組織還處于成長階段，很多都是從政府部門獨立出來的，自身存在一定的局限性，難以全力投入扶貧事業之中。此外，當前缺少有效的信息平臺承接政府的職能轉移，政府間的合作機制尚未完善，很難發揮自己的作用，參與能力有限。

4 ?協同治理視角下的農村精準扶貧路徑探析

4.1 ?建設和完善精準扶貧工作機制

為了解決當前精準扶貧工作中存在的問題，需要進一步建設和完善精準扶貧工作機制，從而保證扶貧工作的穩定和持續。具體來說，一是改革精準識別機制，調整貧困指標自上而下的分配法以及脫貧的標準，應根據調查的實際情況，使用多維度指標作為識別標準，增強精準識別的公平與公正。二是改善貧困農民參與機制，加強與政府的對話溝通渠道，及時了解貧困農戶的實際需求，隨時根據實際情況完善扶貧政策，提高農民的參與積極性。三是改革精準扶貧的考核機制。監督考核是扶貧工作的重要環節，創新考核督察方式，將暗訪督察、調動督察、回訪復查等方式綜合運用，提高考核結果的準確性[7]。總之，只有進一步完善頂層制度設計，構建適合實際需要的扶貧機制，才能從源頭上保證農村精準扶貧工作的順利發展。

4.2 ?形成政府主導、多元主體協同治理的新模式

政府作為精準扶貧的主導力量，相對于公民、企業和社會組織等治理主體來說，具有很大的權威性，在扶貧工作中應發揮引導和統籌的作用。當前中國農村正處于轉型時期，反貧困工作應堅持政府領導和政府主導的原則。政府要在履行職能的同時，完善農村地區的基礎設施建設，加大對貧困地區的幫扶力度。但是在農村精準扶貧的具體實踐中采取的是單一片面的政府主導型扶貧模式，缺乏了社會力量的支撐，因而減弱了扶貧工作的有效性，政府扶貧工作顯得困難重重。因此，政府應主動發動社會力量，使社會力量成為扶貧工作的助推力量。協同治理本身就強調市場的重要性，市場是治理主體中不可缺少的一部分，所以要發揮市場在資源配置中的決定性作用，改變扶貧工作中“政府熱、社會弱、市場冷”的格局。政府還應該積極鼓勵民營企業向貧困地區聚集，積極引導社會組織參與扶貧工作，調動市場積極性，著力構建開放式的扶貧工作新格局。最終，形成多元協同治理的新型扶貧模式。

4.3 ?創新產業扶貧模式，培育新型農民

產業扶貧的目的就是通過產業發展，幫助貧困農戶培育一個產業，讓貧困農戶成為產業經營的主體，通過產業項目，實現徹底脫貧。在精準扶貧過程中，產業扶貧是最重要的一個環節，是關系脫貧成效的關鍵所在。而當前農村人才流失嚴重，農村常駐人口結構呈現嚴重老齡化，這些因素導致脫貧主體缺失。因此，必須要大力培育特色產業，對農民有針對性地進行技能培訓，使之成為精準扶貧的脫貧主體。首先，各級政府應出臺一系列農村綜合幫扶政策，形成長效機制。其次，加大農民培訓投入力度，設立專門指導和培訓農民生產的機構，使原有的“輸血式扶貧”轉換為“造血式扶貧”[8]。最后，發展特色產業。根據貧困地區的自然資源、文化資源、人力資源等特點因地制宜、因人制宜地發展產業，調動農民生產經營的積極性。貧困農戶通過創新產業扶貧模式，將能有效地實現脫貧致富。

參考文獻：

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[7] 李廣志.農村空心化背景下精準扶貧的實施困境及對策研究[J].成都行政學院學報，2016（4）：57-61.

[8] 李 ?鵾.精準扶貧：恩施市龍鳳鎮的政策背景、實施現狀與對策建議[J].清江論壇，2014（4）：55-58.