建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度存在問題及優(yōu)化建議

李燕青

廊坊市綠杉環(huán)保技術(shù)服務(wù)有限公司 河北廊坊 065000

環(huán)評制度是環(huán)境評價(jià)影響制度的簡稱，環(huán)評制度貫穿建設(shè)項(xiàng)目的始終，是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)環(huán)保的重要制度。在我國環(huán)評制度始建于1979年《環(huán)境保護(hù)法〈試行〉》。環(huán)評制度實(shí)施三十幾年后的現(xiàn)如今，依然有現(xiàn)實(shí)的困局存在，受到社會(huì)各界的質(zhì)疑、懷疑。隨著新的《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，就要對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度的現(xiàn)實(shí)困局進(jìn)行分析，并不斷完善環(huán)評制度。

1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度現(xiàn)實(shí)困局

1.1 環(huán)境影響評價(jià)政府規(guī)制不具備實(shí)際效益，定位不準(zhǔn)確

環(huán)評制度在我國出現(xiàn)的時(shí)間較短，對環(huán)評制度的實(shí)施、研究還處于初步探索階段，在實(shí)際的應(yīng)用中與我國的環(huán)境評價(jià)實(shí)際情況會(huì)出現(xiàn)失調(diào)的情況，往往就會(huì)出現(xiàn)政府規(guī)制失靈的問題。首先，環(huán)評審批條款存在鮮明的“潛伏效應(yīng)”。隨著環(huán)評制度實(shí)施的不斷開展，環(huán)評審批的權(quán)限逐漸下放，除了核設(shè)施、秘密工程、跨省級(jí)行政區(qū)域項(xiàng)目和由國務(wù)院審批的或者由國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門審批的建設(shè)項(xiàng)目仍舊是由國家環(huán)保部保有其環(huán)評文件審批權(quán)限，其他權(quán)限皆交由地方。設(shè)計(jì)該制度最初的目的為了有效緩解上級(jí)環(huán)保部門的審批環(huán)評申請案件的壓力，將該權(quán)利交由更加了解建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況的地方政府環(huán)保部門。但是，這也容易導(dǎo)致一些在下放的地方政府環(huán)評事務(wù)干預(yù)不當(dāng)，默許不達(dá)標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目提前上馬等問題存在，這就導(dǎo)致環(huán)評事務(wù)存在“制度懸置”的執(zhí)行現(xiàn)實(shí)。其次，一些地方政府受到傳統(tǒng)觀念的影響，將環(huán)境保護(hù)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景式設(shè)置。一方面，一些地方政府因?yàn)榫C合考慮自己當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，結(jié)合環(huán)境成本的外部效應(yīng)，做出消極執(zhí)行環(huán)境評價(jià)，甚至?xí)胁糠值胤秸眯姓侄蝸砀深A(yù)環(huán)境評價(jià)結(jié)果。另一方面，一般政府會(huì)根據(jù)社會(huì)輿論中普遍關(guān)注的環(huán)境評價(jià)事務(wù)采取更加審慎的態(tài)度，對于一些社會(huì)影響有限的建設(shè)項(xiàng)目就會(huì)用相對比較寬松的環(huán)境評價(jià)執(zhí)法態(tài)度。在上級(jí)壓力和外部利益的驅(qū)使下，地方政府在環(huán)境評價(jià)事務(wù)中就體現(xiàn)中比較明顯的政府失范問題，環(huán)評執(zhí)行率虛高，環(huán)評執(zhí)行效果整體較差[1]。

1.2 環(huán)評制度中利益合謀與權(quán)利配置不平衡，評價(jià)不夠規(guī)范

在國家主導(dǎo)下展開社會(huì)化管理與公共決策活動(dòng)是環(huán)評制度的核心，環(huán)評工作在一定程度上還需要國家相關(guān)行政機(jī)關(guān)的推動(dòng)與事實(shí)，但是就目前環(huán)評制度實(shí)施來看，還存在嚴(yán)重的政府監(jiān)管不力，監(jiān)管亂象的問題。首先，因?yàn)榄h(huán)評制度本身具備現(xiàn)代行政管制精神中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等內(nèi)容，這就導(dǎo)致在實(shí)際的工作中，政府部門處于管制地位，但是并不能成為人們心目中理想化的利益代言人，反而會(huì)使人們產(chǎn)生政府與被管理者之間的利益合謀。而且因?yàn)榄h(huán)評管理評價(jià)結(jié)果能夠?qū)ㄔO(shè)項(xiàng)目的順利開展產(chǎn)生直接的影響，這就導(dǎo)致一些企業(yè)為了獲得開發(fā)權(quán)限就會(huì)付出一定的經(jīng)濟(jì)成本。另外在環(huán)評制度實(shí)施的整個(gè)過程當(dāng)中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)不僅要面對一些利益相關(guān)的利益、經(jīng)濟(jì)誘惑，還存在一些個(gè)人偏好、地方經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)等多方面因素的影響，這就使得環(huán)評很容易受到來自于環(huán)評報(bào)告編制機(jī)構(gòu)、環(huán)評工作專家以及環(huán)境相關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員的影響。最后，環(huán)評制度實(shí)施時(shí)，政府內(nèi)部環(huán)評審批權(quán)限呈現(xiàn)出明顯的分權(quán)體制，包括在審批的過程當(dāng)中，地方本位主義的特點(diǎn)，如果地方政府對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境議題干涉不恰當(dāng)，就會(huì)導(dǎo)致環(huán)評事物的評價(jià)失去獨(dú)立性、公平性[2]。

1.3 程序性保證機(jī)制中的必要程序公眾參與不足

我國目前的環(huán)評制度實(shí)施大多是流于形式，社會(huì)對環(huán)評制度的接受性不強(qiáng)對該現(xiàn)實(shí)困局進(jìn)行分析，不難發(fā)現(xiàn)其主要原因是環(huán)評評價(jià)的整個(gè)過程中還尚未調(diào)動(dòng)充分、缺乏廣泛的公眾參與，尚未構(gòu)建必要的程序性保障機(jī)制。一方面，環(huán)評需要具備較強(qiáng)的知識(shí)性、技術(shù)性，這在很大程度上就讓一些不具備專業(yè)知識(shí)的大眾被排斥在環(huán)境評價(jià)之外。環(huán)境評價(jià)中包含了較多深?yuàn)W的環(huán)評術(shù)語，應(yīng)用復(fù)雜的環(huán)境評價(jià)模型，這就使得環(huán)境評價(jià)工作緊緊局限于一些環(huán)境評價(jià)專家、環(huán)保部門范圍內(nèi)，這也導(dǎo)致一些環(huán)評事務(wù)提出“外行禁止干預(yù)”的意見。另一方面，雖然公眾能夠廣泛參與到環(huán)境評價(jià)中，但是這些參與環(huán)境評價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目中包含一定的商業(yè)機(jī)密、國家機(jī)密，無法對建設(shè)項(xiàng)目的所有數(shù)據(jù)信息進(jìn)行全面披露，這就導(dǎo)致參與環(huán)境評價(jià)的公眾知情權(quán)有限，環(huán)境評價(jià)工作參與往往就流于形式，不具備實(shí)際意義。

2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度的完善路徑

2.1 明確建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度功能

科學(xué)、明確的法律規(guī)范是法律制度的基本要素，也能夠?yàn)樯鐣?huì)成員開展各項(xiàng)活動(dòng)提供指南。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評活動(dòng)是一項(xiàng)高效、系統(tǒng)、有序開展的完備活動(dòng)，需要完善的運(yùn)行機(jī)制，針對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度的現(xiàn)實(shí)困局，對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度的完善路徑進(jìn)行分析。環(huán)評制度的價(jià)值內(nèi)涵識(shí)別和功能定位都必須要對環(huán)評活動(dòng)進(jìn)行要素性分析。相關(guān)學(xué)者表明，在一定程度上環(huán)境問題的特質(zhì)決定環(huán)境評價(jià)是否存在著潛在的危險(xiǎn)行為，認(rèn)定為因果關(guān)系，設(shè)定理想環(huán)境品質(zhì)等都必須要依賴于一些專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)、科學(xué)方法。通過該方式就可以使得環(huán)境評價(jià)的調(diào)查、分析、預(yù)測活動(dòng)的客觀性、事實(shí)性特點(diǎn)鮮明。另一方面，環(huán)境評價(jià)活動(dòng)都是建立在該過程的調(diào)查、分析、預(yù)測活動(dòng)中所產(chǎn)生的科學(xué)數(shù)據(jù)信息。因此，這與大眾期待的唯一真理性結(jié)論存在偏差。要想保證環(huán)境評價(jià)制度實(shí)施能夠?qū)崿F(xiàn)公眾廣泛參與，就需要在其中引入民主理念，提升參與環(huán)境評價(jià)主體的政治品格[3]。

2.2 實(shí)現(xiàn)對多元參與主體的權(quán)益義務(wù)配置的合理性

因?yàn)榄h(huán)境本身的公共屬性，這就決定了國家行政機(jī)關(guān)負(fù)有環(huán)境保護(hù)的職責(zé)和義務(wù)。環(huán)境行政主管部門一方面要履行本職義務(wù)，從而使決策的積極性、主動(dòng)性得到有效的提升。在環(huán)境評價(jià)中要充分的發(fā)揮在環(huán)境影響評價(jià)整個(gè)過程中的專業(yè)性、靈活性以及行政效能方面的優(yōu)勢，這樣可以更好的發(fā)揮其在環(huán)境評價(jià)中的積極作用。環(huán)境主管部門另一方面還要行使必須遵循既定的公法目標(biāo)，受到相關(guān)部門的監(jiān)督與有效規(guī)制。針對當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)公權(quán)管控思維和模式盛行的環(huán)境評價(jià)實(shí)踐情況來看，環(huán)境決策通常是由行政機(jī)關(guān)單方面的執(zhí)行，在該過程中就會(huì)存在考慮其他利益而出現(xiàn)的利益考量替換。基于此，就更加需要針對項(xiàng)目建設(shè)方、第三方環(huán)評機(jī)構(gòu)成立公權(quán)機(jī)關(guān)。這也是針對環(huán)評實(shí)踐中的評價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、公平性缺失問題采取的具體措施，這樣可以進(jìn)一步提升環(huán)評制度的公正性。

2.3 完善以程序要素的環(huán)評活動(dòng)規(guī)制程序

環(huán)評制度本身是一項(xiàng)程序性較強(qiáng)的制度，如果不能根據(jù)該制度構(gòu)建起與之匹配的程序法制，就不能充分發(fā)揮其功能。基于此，就必須要在完善環(huán)評制度參與主體權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，逐漸構(gòu)建起環(huán)評制度的申請程序、評價(jià)程序、審批程序。針對以往環(huán)評制度相關(guān)工作結(jié)束之后后續(xù)工作乏力的問題，就需要將環(huán)評工作的工作范圍延長到建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)投入使用之后，不僅包括對建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估，還要包括建設(shè)項(xiàng)目建成之后可能對環(huán)境造成的影響評價(jià)。我國關(guān)于環(huán)評制度體系的建設(shè)后相關(guān)評價(jià)還局限于我國的《環(huán)境影響評價(jià)法》中的27、28條原則性規(guī)定，還尚未對以上2條的內(nèi)容作出具體的規(guī)定，相關(guān)的內(nèi)容比較空泛，還缺乏實(shí)踐性。基于此，就需要在未來的環(huán)評制度實(shí)踐中針對環(huán)境影響后評價(jià)的啟動(dòng)條件、主題以及參與后評價(jià)的方式等程序性的規(guī)則進(jìn)行深入的研究，這樣才能從程序要素方面做好相關(guān)規(guī)制程序工作，從而使環(huán)評制度更好的落實(shí)[4]。

3 結(jié)語

總而言之，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人們對建設(shè)項(xiàng)目的要求也越來越高，不僅要滿足人們對建設(shè)項(xiàng)目的功能需求，還要滿足人們對環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的需求。基于此，就必須分析建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評制度的現(xiàn)實(shí)困局，并不斷完善環(huán)評制度，從而促使建設(shè)項(xiàng)目綠色環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展。