芻議中小城鎮控制性詳細規劃的現狀及其建議策略

李映輝

上高縣城鄉規劃管理局 江西上高 336400

1 中小城鎮控規編制的概述

多元化市場經濟的共存與發展已直接成為城市化和城市化的新動力。個體經濟的發展、城鄉企業的發展和合資企業的發展促進了城市建設模式的轉變，新的調整使中小城鎮成為城鄉之間的橋梁和紐帶。城鎮優秀的科技人才、先進的生產技術以及豐富的資金、工業產品和市場信息，通過生產方式和市場化、自然經濟的轉型，逐步向農村擴展。

控制性詳細規劃，顧名思義，是指在城市總體規劃的基礎上，界定規劃區內土地利用的性質、土地利用的空間環境、發展與規劃管理之間的聯系，并為后續相關工作提供相應的理論指導。其目的是加強城市建設標準化，在施工前，根據各項控制指標確定最佳施工方案。控制規律不僅可優化城市建設，符合城市建設的總體思路，而且可有效地控制城市的土地利用和空間環境，但在現階段的應用過程中仍然存在一些局限性，如在城市空間形態方面難以保證具體的規劃效果，在控制性詳細規劃過程中難以保證科學水平[1]。

2 現階段控規編制與實施存在的現狀問題

2.1 現狀調研不夠深人

現場調研是城市規劃的一個重要階段，其結果直接影響到規劃的效果。然而，在一些規劃實踐中，由于缺乏實地調查，照搬以往大綱，未能把握規劃區的實際情況，直接導致規劃結果沒有反映規劃區的特點。調控階段的社會經濟狀況調查主要包括產權要素、現行土地價格要素、現行建筑物價格狀況、現行土地面積比率狀況、社會人口狀況、平均收入水平等[1]。

2.2 規劃依據缺陷與市場經濟要求的矛盾

在當前的城市規劃建設中，總體規劃的修訂不能適應城市發展和市場經濟發展的需要。城市規劃是對城市總體布局的考慮，不可能對每一塊土地提出更詳細、更具體的規劃要求，如果詳細規劃設計不夠全面，不能研究規劃范圍內外的現狀、環境、開發功能、建設配套等問題，就很容易脫離總體規劃和現實，即使缺乏地方特色和城市建設特色，其結果也會造成建設性破壞[2]。

2.3 用地分類僵硬，無法滿足市場需求

按照新版《城鎮規劃標準》，我國的土地分為八大類，分為小類詳細綜合。然而，在中小城鎮的實際建設過程中，一方面在小區劃分中忽略了產權要素。保留和部分更新的地塊規劃不能考慮建筑物原有的產權屬性。如果新的發展用地或其他拆卸用地發展成為完整的用地，規劃管制元素的改變將不可避免。另一方面，小區劃分對未來發展考慮不足。對未來開發市場、開發主體和開發項目缺乏前瞻性思考，劃分后的地塊合并分割缺乏靈活性；使得地塊規模劃分不能區別對待，仍然不能解決土地多元化利用的問題。

2.4 現有中小城鎮結構簡單

目前，我國城市規劃法規體系比較詳細和具體，這一系列法規體系主要是在大城市試點的基礎上制定的。與大城市相比，中小城市在城市性質、城市功能、城市結構、城市問題等方面相對簡單。再加上中小城鎮地方政府意識淡薄，專業隊伍建設力度不夠，現行管制條例缺乏事前儲備，通常與區域建設管制條例同步實施，缺乏一套科學合理的適合中小城鎮管制規劃體系和相關經驗。

3 加強中小城鎮控制性詳細規劃的建議策略

3.1 構建承上啟下的編制體系

控制性詳細規劃是規劃管理的重要依據，是總體規劃目標的重要組成部分，然而，在過去常用的詳細控制規劃中，往往沒有細節，它們之間的跨度很大。有鑒于此，我們可以考慮在總體規劃和地塊控制之間設立一個控制層：第一層，控制性詳細規劃的總則，而實施指標的主要渠道是編制單位，為編制控制性詳細規劃提供參考，同時注意規劃期和城市總體規劃需要保持一致；第二層，控制性詳細規劃細則。通過設置各單位的一般原則，對每個單位、每個小區進行詳細的控制和管理，強調日常規劃管理，也直接用于指導規劃和咨詢準備。

3.2 積極推進社會參與控規編制的工作進程

中小城鎮控制性詳細規劃的主要任務是保護公共利益不受侵害，不僅應該將公眾參與引入到控制性詳細規劃的實施中，還應該反映公眾的意愿和要求，只有這樣才能使控制性詳細規劃的實現更加公開、公正。因此，在規劃編制和規劃布局過程中，有必要廣泛征求社會各界的意見，中小城鎮規劃建設的全過程包括規劃區土地利用的功能分類、規劃實施后的拆遷、中小城鎮規劃建設項目的規模和功能、中小城鎮規劃建設項目的質量標準和保障管理措施[3]。

3.3 加強中小城鎮控制性規劃的管理實施

無論中小城鎮控制性詳細規劃多么完善，它只是城市建設的基礎。因此，只有不斷加強管理，才能使其成為現實。一是要進一步創新規劃管理體制，逐步實施規劃成果展示制度、規劃審批聽證制度等。二是嚴格按照《中小城鎮控制性詳細規劃》的內容要求，充分發揮其對城市土地的控制作用，促進城市建設健康協調發展。

3.4 增強規劃的科學性、合理性和可操作性

在控制性詳細規劃的準備階段，將加強技術分析，這也將有助于市政府建立一個可持續發展的控制機制。規劃管理的技術規定、土地利用強度的控制、控制性詳細規劃的技術經濟分析，都是規劃人員必須認識和可能遇到的重要問題。同時，控制性詳細規劃內容的深度還有待進一步研究。但，對于不同規模及特點的城市，以及同一城市內部，不同地區的監管詳細規劃應采取不同的深度、做法和要求，并采取不同的監管方式，擴大監管詳細規劃的覆蓋面，以滿足建設用地市場的需求。

4 結語

總之，中小城鎮控規不僅是對中小城鎮建設行為最重要的規劃控制方法，也是保障公共利益的主要手段。當前，在中小城鎮控規實踐中依然存在的諸多問題，因此，要全面思考、完善標準、改變觀念，增強控制性詳細規劃的實用性、可操作性，有效的發揮控規在中小城鎮建設中的重要性。