環境安全公眾監督法律機制的反思與重構

羅俊杰

一、環境安全的理論解讀與研究假設

環境安全是環境法治的基本目標之一，也是當前保障社會經濟可持續發展的“三大攻堅戰”之“防范化解重大風險”“污染防治”的重要內容，意義十分重大。目前法學界對環境安全沒有統一的定義，且大部分場合稱之為“生態安全”。生態強調生物與生物之間的動態依賴關系（即生物鏈），而環境則是人類賴以生存的一切自然環境要素的總和，強調靜態的總量與結構關系。〔1〕王毅：《國家生態安全與生態犯罪懲治》，《森林公安》2018年第5期，第12頁。但其實兩者是相通的，因為總和的自然環境要素總是表現為一定的生物鏈關系，這種關系融洽就是安全的，不融洽就是不安全的，因此筆者將生態安全與環境安全概念等同。環境安全因其客體的特殊性，涉及生態學、社會學和經濟學內涵。從生態學角度講，環境安全為生態環境系統持續保持穩定協調、安全健康的狀態，〔2〕郭炯：《環境法中的生態安全觀》，《哈爾濱師范大學社會科學學報》2017年第4期，第43頁。這是自然樸素的環境安全概念。但實際上生態環境系統與人類的社會經濟系統是緊密相聯的。從社會學角度來看，環境安全實質上是人類在與自然環境發生關系的生產生活過程中形成的可持續發展的環境社會關系。而經濟意義上的環境安全可概括為人類將環境作為賴以生存的要素而追求的一種安全需求，并構成公民權利的重要內容，目前環境法學界傾向于將公民在環境領域的權利稱為環境權?！?〕參見蔡守秋：《環境權實踐與理論的新發展》，《學術月刊》2018年第11期，第89頁；姜素紅：《環境權構成要素研究》，《求索》2011年第1期，第127頁。根據馬斯洛需求層次理論，安全需求是公民生理需求基本滿足之后的更高層次需求。生理需求層次的環境權是公民為滿足生存需要而對環境所提出的最基本的要求，主要由兩方面構成：一是作為基本生存環境空間的舒適性；二是作為生命內在維持要素（如飲用水、食物來源等）免受環境污染侵害，實際上這兩方面已經包含了對環境安全的基本要求。而安全需求層次的環境權則進一步表現為公民追求以環境為基礎的物質與精神享受質和量的穩定性（即一種安全保障權），大體包括：一是環境滿足公民生命與健康安全的保障，主要指公民的生命和健康免受環境污染、惡劣的勞動生產條件的威脅；二是環境滿足財產安全的保障；三是公民環境資產的所有性（或支配權）能夠持續享有的制度性保障。筆者認為，此處概括的經濟學意義上的環境安全更接近于公民實現可持續發展的環境要求，也與生態學和社會學意義上的環境安全并無矛盾，故應成為法學意義上的環境安全的應有之義。

我國全面進入小康社會意味著人們生理需求問題已經基本解決，安全需求愈發成為全社會關注的焦點。基本的人身與財產安全保障不僅是公民應當享有的權利，而且也是政府公共產品供給的重要目標。〔4〕吳昊、陳娟：《基本公共服務均等化的實現路徑新探》，《云南社會科學》2017年第2期，第64頁?；诃h境質量對公眾健康和財產安全的重大影響以及局部地區環境狀況的惡化，人們對環境安全的關注程度已不亞于食品與藥品安全、金融安全、網絡安全等社會與經濟安全問題。與此社會輿情及法治社會的要求相適應，我國公眾逐步從關注環境污染的監督與治理向關注環境安全的預防與保障轉變，環境監管方式也從單一的環保部門管制治理型模式逐步過渡到跨職能部門和公眾參與的法治預防型模式。但傳統行政主導的慣性與公眾角色的復雜性使公眾參與監督的效能難于發揮，造成公眾與行政監管者在共同追求環境利益情況下的行為紊亂。對此，有研究認為：“繼續加大環境污染事件處理的公開化，增強人民群眾訴求渠道，全方位監督和采取司法手段處理環境污染事件。”〔5〕熊謀林、戴林莉：《公眾參與在環境保護法治中的作用》，《西南民族大學學報（人文社科版）》2018年第8期，第68頁。

良好的法律應當是促成各利益相關者合作博弈的社會規則體系，各利益相關者依據該規則體系在合作博弈中實現各自利益。公眾健康與財產安全是環境安全體系的本源性利益，行政監管體系應服從于該利益。而從環境安全體系的法律層面看，公眾的角色較為復雜?！?〕毛文娟：《環境安全與食品安全風險的利益框架和社會機制分析》，《經濟問題探索》2013年第2期，第10頁。公眾首先當然是獨立于排污企業的環境監管受益人，但也可以是排污企業的利益關聯人（如本企業或關聯企業員工，這時環境監管可能對他并無益處）。于是，公眾基于自身利益的考量，其與行政監管者并不一定是合作關系，其態度取決于自身與行政監管者組成的環境安全保障力同排污企業的破壞力之間的力量對比。也有研究指出：“公私部門協力關系的建立為資源整合管理與滿足民眾需求提供了一個管道?！薄?〕周海華：《公私協力履行環境行政任務的正當性及其適用型態》，《西南民族大學學報（社會科學版）》2018年第11期，第86頁。但是，如果不能從制度層面確保環境安全的保障力壓制破壞力，我國環境安全形勢不容樂觀的局面將難以改變。

鑒于造成環境安全因素的復雜性，為簡化研究，筆者作如下假定：1.環境安全監管主體的經濟人假設。排污企業、行政監管者與公眾在生產經營、行政監管和參與監督的過程中，都根據自身利益最大化原則來決定其行動方案。三大主體分別以利潤最大化、政績最大化和公共利益最大化原則來選擇環保社會責任的承擔程度、環境監管的寬嚴程度以及公眾參與的方式。這樣假設三重環境監管主體（排污企業、環保監管部門和公眾）分別履行三種監管職能：自律監管、行政監管和社會監督。2.環境安全威脅來源假設及理由。假設環境安全的威脅完全來自企業的生產性排污，即忽略消費性污染行為。原因在于：一是工業化社會使得生產性污染物的增加大大超過了消費型污染物的增加，尤其是我國大部分地區尚處于工業化粗放型發展時期，部分沿海發達地區的工業化集約型發展模式也尚未成型，污染物的高強度排放還是一種常見的現象。二是生產性污染物（尤其是有毒廢棄物）的可回收性也大大低于消費型污染物，因而生產性污染對環境安全的影響大大高于消費性污染。三是企業環保意識受到利潤最大化的影響滯后于公民環保意識的覺醒，激烈的市場競爭使企業過多的關注企業經營安全而忽視公共環境安全。

二、環境安全公眾監督機制的法律框架及缺陷

公眾是環境安全的當然受益者，但其安全利益依賴于排污企業自律與行政監管的效果，公眾借以監督環境安全的法律機制也就體現在與排污企業和行政監管者的法律關系之中。

（一）公眾對排污企業的法律監督機制

在工業化社會中，排污企業是環境安全的首要責任人，首先是因為生產行為所排放污染物影響環境安全的客觀性，隨之而生的承擔道德和法律上的環境責任（或義務），前者是公眾監督的邏輯起點，后者決定了公眾監督的基本內容，且后者須在效果上與前者保持同構性。根據企業生產行為外部性的影響范圍，法律制度應分別在整體與個別層面規定排污企業對公眾承擔的環境安全保障義務。整體意義上的義務，即排污企業對其排放污染物的環境安全性對全體社會公眾負責。這是企業對公眾整體的一般性、單邊性法律義務，不論承載環境風險的大氣、水、土壤等是否為特定公眾所接觸，但這部分義務并未設計相應法律予以規制?！?〕肖峰、王怡：《我國食品安全公眾監督機制的檢討與完善》，《華南農業大學學報（社會科學版）》2015年第2期，第93頁。個別意義上的義務是針對環境安全風險已轉化為特定的人身、財產損害而言，我國法律有相應的損害賠償請求權與訴訟權的行使予以規制。權利行使的主要情形包括：排污企業排放的毒氣、污水等造成周邊居民的人身和財產損失，其中人身損失包括呼吸有毒空氣、飲用被污染的地下水、食用被污染的食品引發的疾病等，財產損失包括農作物的減產或絕收、林業資源和生存環境的破壞等，這些損失既包括當前可見的直接損失和預期未來將會發生的間接損失。

（二）公眾對環境行政監管者的法律監督機制

根據公眾對環境安全監督的目的與方式的不同，公眾監督行政監管者的法律關系也應體現在整體和個別兩個層面，具體監督內容即包含行政監管者對公眾的兩個層面義務的內容。行政監管者對公眾整體上的義務包括：行政機關有義務接受任何組織或者個人對排污企業違反環保法行為的舉報，有義務發布環境安全信息，并接受公眾對環境行政監管工作的意見和建議。公眾整體針對監管者的監督權包括：舉報權（針對違法違規排污行為和監管者的瀆職行為）、知情權（獲知污染物排放信息和環境監管查處信息）、批評建議權（針對環境監管工作中的問題和公眾對環境監管部門的要求）。其中，知情權的保障相對充分，根據我國環境信息公開制度的規定，環境監督管理部門應當依法公布環境信息，為公眾咨詢、投訴、舉報提供方便；任何組織和個人有權向有關部門了解環境安全信息。這些規則似乎使公眾具備在信息充分條件下以舉報、批評建議為主要手段規制環境安全風險的法律能力，然而它只是對整體公眾與監管者之間監督關系的應然狀態，至于實然狀態則要看監管者與個別公眾在具體監督行為上的制度反應。

公眾舉報、批評、建議等行為能否轉化為監管者對違法排污、監管人員瀆職的規制行動，關鍵要看對個別性公眾環境安全保障訴求的行政裁量自由范圍（受“可為”抑或“必為”規則影響）。針對接受個別性公眾訴求的監管者不履行監管責任的法律拘束力如果過于軟弱，公眾監督權就會流于形式。當前，在企業、監管者和公眾的三方監管法律關系中，公眾僅對其他兩方形成外部壓力，公眾監督的深度介入還有待社會對排污企業和行政監管者構成強大的制衡力量，其監督行為才能轉變為實際法律效果。從現行權力結構與執法模式看，即便監管機構中執法人員認為公眾意見應予接受，其執法行為也受部門主管領導或上級部門的影響很大，但執法人員實質上缺乏執法的完全獨立性。

（三）現行環境安全公眾監督機制的邏輯困境

請求環境污染損害賠償是我國公眾參與環境保護效果最常見的方式，但它是環境風險經違法排污、行政監管失敗轉化為公眾人身、財產損害后的事后救濟，與預防性環境監管目標相去甚遠。在現行法律制度框架內，尚沒有公眾通過個別或組織對環境污染風險采取法律行為的機制，包括與排污企業進行實質性交涉，或協同行政監管者聯合交涉。公眾就環境安全風險的預防性參與在局部公眾利益與整體公共利益保護規制脫節，這體現在：1.傳統政績觀忽視公眾環境權益，局部利益與整體利益產生裂痕。由于環境風險責任的追究者是上級監管者或上級政府部門，公眾充其量起到了輿論壓力作用。在我國，新增就業人口、失業下崗人員安置、社會穩定等問題迫使地方政府對經濟增長的加碼速度遠遠大于環境行政監管力量的整合速度，在經濟發展對環境的壓力越來越大的情況下，政府與公眾對環境安全度的評價差別也越來越大?！?〕蔡守秋：《論政府環境責任的缺陷與健全》，《河北法學》2008年第3期，第17頁。2.公眾參與的制度運行邏輯與社會公眾的心理規律存在較大差異，造成公眾的行為方案背離邏輯程序。在參與過程中，理性的公眾要考量到成本（與參與難度密切相關）與收益（與參與效果密切相關）的對比關系。而從時序上，公眾參與方案順序應當是：直接介入企業排污行為，從源頭上杜絕污染產生，介入環境行政執法約束違法排污，環境污染損害賠償救濟。公眾參與的理性選擇已主要不是決定于參與途徑的方便性，而是決定于法律的保障程度，即優先考量參與效果。但在我國，在前兩種情形下公眾參與明顯缺乏法律保障力，理性的公眾只能在環境污染損害情形發生后直接采取第三種方案。更為嚴重的是，在促使排污企業自律和避免監管者被“俘虜”勢單力薄時，本已結構復雜的社會公眾會發生分化，或“用腳投票”，或沉默以對，更有甚者加入違法排污行列（特別是與排污企業有著利益關聯的公眾）?！?0〕王燕、李文興：《基于多重委托-代理關系的規制俘虜模型研究》，《北京交通大學學報（社會科學版）》2007年第4期，第7頁。

三、環境安全公眾參與監督的法律反思

環境風險從產生直到被公眾感知，經歷了生產、排污以及監管的過程。對于環境風險的預防，排污企業是第一責任人，行政監管者是第二責任人，公眾處于監督企業排污行為、行政監管行為的權利主體地位，對兩者違反環保義務或怠于履行環保職責的行為具有請求補正和追責資格。但現行制度在構筑這種關系時忽視了公眾內部的層次性和身份復雜性，造成公眾法律主體地位的不周延現象。

（一）公眾在參與監督中的角色細分

在對環境安全的監督中，公眾是多重社會關系的主體，理性的公眾在參與環境安全監督過程中，會受到多種利益關系的影響，由此造成公眾角色的復雜性。一是獨立于排污企業與行政監管者之外的“純粹公眾”。環境風險與這部分公眾的人身和財產利益密切相關，其參與環境風險監督的意愿也較為強烈，但參與能力差異很大，其中大部分是缺乏環境安全知識和參與能力的普通公眾，也有具有豐富環境安全知識與很強參與能力的公眾（如法律工作者、環保專家和其他社會上層人士）。二是與排污企業或行政監管者有著利益關聯的“非純粹公眾”。由于環境污染不僅來自許多行業，而且來自某一行業的各個產業鏈環節，它所形成的公眾角色可按兩類關系結構作進一步解構。在橫向關系上，無關聯性的不同行業環境風險不同，重化工業污染最大，輕工業污染較小，行業之間相互成為公眾，輕污染行業公眾比重污染行業公眾的參與監督意愿較強，反之則較弱。在縱向關系上，行業內部供應鏈關系、企業內部勞資關系形成公眾群體，如建材行業與房地產行業、農業與食品加工行業相互之間成為公眾，員工相對于所屬企業也是公眾。這類公眾由于行業知識豐富，熟知相關行業的環境風險，所以參與監督環境風險的能力較強，但由于存在不同程度的利益關聯，參與的意愿并不強。

純粹公眾易于識別，且環境安全的呼聲也很高，成為我國環境安全公眾監督制度設計的核心。而非純粹公眾由于與排污企業存在著不同程度的利益關聯，且參與意愿嚴重不足，被制度設計者所忽視。而事實上，由于非純粹公眾參與監督能力普遍較強，我們應當通過制度設計激發其參與意愿，與純粹公眾的參與相呼應，才能提升整體公眾的參與效能?！?1〕劉芳、李成友、張紅麗：《農戶環境認知及低碳生產行為模式》，《云南社會科學》2017年第6期，第58頁。

（二）公眾角色制度缺陷的表現

第一，將潛在的環境污染受害者簡化為實際的環境污染受害者。例如，公眾對抗排污企業的違法排污，只有在排污行為對一定范圍內的公眾利益造成實際損害的時候，才能采取抗議、舉報、請求損害賠償等方式維護其權益。如果企業只是具有環境污染的風險，也無法啟動這些行為而對抗企業環境風險行為。按照預防性環境監管的宗旨，規制具有環境風險的企業行為才是環境行政監管和公眾參與的重點，所以有必要形成動員參與能力較強的環保專家、熱心公益者和法律專家（這些公眾往往并不是環境污染的實際受害者）的參與機制，通過高層次參與（如環保立法、執法和司法參與）來最大限度地減少環境風險的發生。

第二，未能針對公眾與排污企業利益相關現象形成破除利益綁架的效果。現行環保公眾參與機制過分強調公眾的權利性主體參與，而忽視了公眾的義務性主體參與。對于與排污企業有利益關聯的公眾（如本企業和關聯企業員工），基于其掌握較多的企業排污行為的內幕和自身較為豐富的環境知識，對環保立法和執法的評價最有權威性，但由于這類公眾往往與所在企業訂立了較為嚴格的保密條款，企業的效益又與自身利益直接相關，所以參與監督的意愿往往非常低。當然，也不排除一些富有社會責任感的員工“用腳投票”，從弱社會責任感企業跳槽到強社會責任感企業，如果這成為一種社會趨勢的話，則不失為一種具有很好參與效果的行為，因為這會迫使企業為了留住人才而積極履行環保社會責任。

第三，忽視公眾參與主體角色轉化的可能性。由于制度性缺陷，理性的公眾出于利益考量可能會在與行政監管者結盟還是依附于排污企業之間進行選擇。但是，行政監管者尚可能成為排污企業的規制“俘虜”，社會公眾更可能被排污企業“收買”，況且在現行制度環境下，公眾慣于采取依靠自身或團體（如環保非政府組織）的自力救濟方式維護自身環境權益，而怠于與行政監管者聯盟，這更降低了排污企業“收買”的難度。鑒于純粹公眾與非純粹公眾尚可能相互轉化，所以在制度設計時必須考慮公眾角色轉換的問題。〔12〕顏添增、戴凡：《公眾參與在公共治理中的角色與實際運用——來自“廈門PX事件”的啟示》，《經濟研究導刊》2009年第30期，第205頁。

四、環境安全公眾監督行為的法律反思

（一）公眾監督行為作為監督關系客體的法律化程度較低

在風險型社會里，風險預防成為環境監管法的基本宗旨之一。中國作為制造業大國的環境風險尤為嚴重，但環境風險源頭的隱蔽性與危害后果的滯后性往往使之受到忽視，法律制度設計上也忽視了環境風險預防行為，而片面地強調損害賠償、強制性保險等事后彌補方式。一方面，公眾對環境風險的預防性參與行為并未成為其與排污企業法律關系的客體，當環境風險隱患出現時，企業實際上已經違反了環境法上應當承擔的義務（如違反清潔生產規程、使用淘汰生產設備、凈化設備老化等）。這時誰具有在法律上要求其糾正的資格？我國環境法實際上只賦予了行政監管者，而對于公眾只進行了抽象的規定。在排污企業嚴重缺乏自律，而地方保護主義和環保行政腐敗屢禁不止的情況下，對公眾參與預防性監督法律資格的設計是十分必要的。另一方面，公眾對環境風險的預防性參與監督行為也未完全成為其與行政監管者法律關系的客體。由于行政監管者成為地方經濟發展目標的直接責任人之一，其政績優劣往往與排污企業經濟效益息息相關，行政監管者對排污企業的監管往往采取不作為或弱監管形式。反映在與公眾的配合上，就是對公眾參與行為的漠視，由公眾參與監督而觸發的行政監管行為的力度與排污企業的違法造成的社會危害性嚴重不相稱。

（二）公眾參與監督行為的外部依賴性過重

現行制度設計決定了公眾不能獨立預防環境風險的發生，而必須與國家公權力的強力監管和企業的自律監管相結合來協力完成，體現在技術標準上就是國家公權力形成的強制性環境標準和企業（或行業）自愿性標準應符合公眾環境安全的要求。環境安全標準是解決環境信息不對稱的必要條件，公眾對環境安全狀況的判斷（基于人身與財產的安全性感知）是否與環境標準相同或相近，應是衡量環境標準是否成為社會共享性價值準則的重要依據，但事實并非如此。

其一，作為國家公權力形成的強制性環境標準，主要來源于環保專家群體的共識，而這種專家共識與基于公眾意志的共識（公眾共識）不可避免地存在著偏離傾向。一方面是專家本身與行政監管者、企業之間存在著利益關系，如專家科研經費主要來自政府科技預算資金和企業聯合研究的資金，有的專家直接就是政府相關部門或相關企業科研專家。另一方面是強制性標準的制定本身就是在政府的組織下進行，聘請哪一個專家由政府說了算。由于在程序上存在著環境標準制定排斥公眾參與的制度安排，使得專家意志必然在很大程度上受制于政府和企業的意志，而兩者可能傾向于政績目標或利潤目標，造成的后果是制定出來的標準極可能低于公眾環境需求的安全標準。

其二，工業化社會的形成使得非純粹公眾在整體公眾中所占的比例越來越大。由于這部分公眾與排污企業的利益關系愈發緊密，使得其沒有對抗政府與企業主導制訂環境安全標準的意愿，甚至當官定標準與公眾意志形成的標準發生矛盾時，這部分公眾會支持官定標準，而純粹公眾會由于力量的分散和知識的缺失而處于邊緣化的境地。

其三，環境安全標準的技術性既是公眾參與制定標準的障礙，也使得公眾對標準的認知也依賴于專家。一方面，大部分公眾的環保知識有限，無法參與標準的制定，也無法對公布的標準進行專業性的評價。另一方面，當環境污染事故發生后，對企業是否違法排污的認定也依附于環境監管部門，即公眾環境安全標準實施能力也依附于行政監管權。同為環境安全主體力量的政府與公眾可能在如下方面產生內耗：一是公眾感知環境風險被監管者認定為無風險；二是當風險存在爭議時政府組織的專家力量認定為無風險；三是當今科學技術無法確定的環境風險產生時，也由政府組織的專家力量認定為依目前的技術認定無風險。〔13〕陳偉：《環境標準侵權法效力辨析》，《法律科學（西北政法大學學報）》2016年第1期，第134頁。

綜上所述，公眾對環境安全標準的知識缺陷、程序缺陷和利益糾結，使得其不得不依附于政府和企業，其參與環境安全監督的能力也因此大打折扣。

（三）公眾參與監督效力的法律缺陷

環境安全公眾參與監督效力的法律缺陷是主體地位依附性與客體依據依賴性的累積結果。因為上述缺陷，公眾缺乏對企業排污行為、行政監管行為給予具有法律拘束力的否定性評價的獨立路徑。對公眾參與監督的結果，現行法律并未規定行政監管者具有強制的回應機制（用法定方式、程序滿足公眾的要求），更無怠于履行職責的追責機制。公眾參與監督行為的法律效果更多的是依賴對監管者的游說（如人大代表、政協委員在“兩會”期間為民發聲），通過媒體報道形成對違法排污企業與監管者的壓力，甚至通過游行示威形成對政府的維穩壓力，來實現對自身參與行為的法律效果。

顯然，在環境安全公眾監督的法律效力上，我國現行制度的設計還未將排污企業或行政監管者規定為法定義務人，在法定的救濟途徑上也存在著明顯的缺陷。例如，環保行政復議和行政訴訟受案范圍過?。ň窒抻诠袢松砼c財產權受到侵害時）；案件的屬地管轄原則難于避免地方保護主義和保持復議（或合議）機構的獨立性；訴訟期間不停止執行原則可能造成難以挽回的環境災難；環保行政賠償范圍只限于直接損失；環保公益訴訟機制尚待完善等?！?4〕張式軍：《環保法庭的困境與出路——以環保法庭的受案范圍為視角》，《法學論壇》2016年第2期，第52頁。

就公眾自身來看，由于不同群體的利益追求不同，參與目標不可避免地具有不一致性，其結果往往是忽視了對長期利益的共同追求而熱衷于對局部短期利益的片面追求，從而在最終參與效果上不明顯。此外，大部分公眾對自身在環境安全治理中的地位沒有一個清醒的認識。長期的行政主導型社會使得大部分公眾認為自身參與只能在政府領導下進行，在監督的法律效力上也依賴于政府的行政裁量權。

五、環境安全公眾參與監督法律機制的重構

（一）建立以保護公益與眾益為內容的公眾監督法律體系

綜觀前述有關環境利益的論述，以是否造成環境污染事實為節點，環境法保護的利益可分為公共利益與公眾利益。公共利益是防止環境污染造成公眾人身、財產利益受損可能性而具有的主體開放、效果共享的受保障利益（即“公益”）。公眾利益是當環境污染造成不特定多數人損害時，可以由眾多個體相互間獨立享有的受保護或被救濟的利益（即“眾益”）?；诖苏J識，完善現行環境安全公眾監督制度體系，構建與環境風險對應的公共利益，與環境損害對應的公眾利益的法律保護體系至關重要。

首先，在公眾與環境風險企業之間建立與政府監管關系平行的監督關系，破除行政監管壟斷的弊端。無論企業行為是處于環境風險狀態還是實際損害狀態，公眾都有與之對應的參與機制予以預防或制止。這將使公眾的法律地位從環境受害者轉向致害風險規制者，至于是自力救濟還是公力救濟，應根據被監督者的環保社會責任意識、政府的執政理念以及公眾的監督能力綜合決定。公眾的監督權應從承受環境損害階段延伸到環境風險產生的全過程，包括參與重大環境影響項目（如PX項目、垃圾焚燒場、火力發電廠）的公共決策過程、企業節能減排和清潔生產制度的執行過程，以及污染物的凈化處理與排放過程。〔15〕羅俊杰、成鳳明：《論我國環境保護公眾參與法律機制的完善》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2015年第5期，第51—54頁。例如，參與重大環境影響項目的公共決策，應建立多元化決策主體制度，包括公共決策過程中的信息公開制度、保障公眾參與社團組織權、保障公眾平等參與權；建立多樣化參與形式，適應公共決策不同階段的參與特征，也適應不同層次社會公眾參與水平的差異；建立制度化的輿情回應機制，包括政府承諾制度、公示制度、網絡發言人制度等。

其次，構建公眾監督行政監管者的機制以保障行政權服務于環境公共利益的目標。在我國當前環境監管權力結構下，公眾只有通過參與環境行政監管，使公眾監督權與行政監管權結合在一起，才能在自身監督權有效發揮的同時，對行政監管權予以有效監督，使之不偏離公共利益的軌道。該機制的構建應保障公眾能以自身的名義，依法定程序進行監督，避免公眾由于維權受阻而走向行政監管的對立面，尤其是非純粹公眾可能通過與排污企業結盟的方式來獲取利益。所以，在制度上不僅要設計公眾與行政力量的協同機制，而且對于公眾不論是利己還是利他的監督行為，都應設計適當的激勵機制。例如：一是環境執法義務監督員制度。從公眾參與主體中選舉出具有強烈責任心和較強監督能力的代表作為義務監督員，制訂《環境義務監督員參與行政執法制度》，規范義務監督員與行政執法人員的信息溝通與聯合執法機制，并通過義務監督員反映其他社會公眾對環境執法的意見。二是環境污染舉報制度。針對環境違法企業偷排漏排十分嚴重，環保執法力量相對單薄的現象，有必要建立環境污染舉報窗口，并制訂相應制度對舉報人進行保密和獎勵。三是環境執法信息公開制度。該制度通過公眾行使知情權，監督行政監管機關及時有效地對環境違法行為進行認真執法，并就相關執法問題提出異議，同時應建立新聞發言人制度，及時回應公眾的質疑與異議。

最后，構建完整的公眾環境權益救濟體系。完整的救濟體系包括行政救濟、司法救濟、社會救濟、自力救濟等多元化救濟形式。在該體系中，要培育公眾中環保專業力量的公益性群體及環保非政府組織（以下簡稱ENGO），為公眾維護自身權益提供組織保障，也要動員有實力的律師事務所（它們也是公眾的一部分）以法律援助形式服務于公眾利益，同時加強純粹公眾與非純粹公眾的聯合，在舉報激勵、證據規則等方面營造有利于公眾救濟，增強公眾代表與排污企業的談判能力?！?6〕黃中顯：《環境侵害救濟社會化制度的路徑選擇》，《學術論壇》2014年第1期，第125頁。具體途徑包括：1.成立環境維權案件救助中心。利用環保公眾參與力量，聯合有實力的律師事務所，對環境維權案件中的弱勢群體提供法律咨詢、起訴應訴、受害人申報等法律援助服務，使之通過行政調解、行政復議、行政訴訟以及環保公益訴訟等司法或準司法形式維護自身權益。應以案件為中心，協助受害人選擇司法救助形式、申報和主張權利。2.培育環境公益訴訟主體。ENGO是公眾參與環保法治的重要組織形式，它的作用不僅體現在環保立法和環保執法中，更體現在環保司法中。但《環境保護法》第58條對ENGO要求的限制使得一般環保民間組織因達不到訴訟主體的要求而無力提起公益訴訟。所以，應培育適應環保司法需要的ENGO。例如，從公眾參與人員中選拔優秀的參與者到ENGO中來，通過環境維權案件救助中心加強對ENGO的實踐鍛煉，從而使更多的ENGO達到環境公益訴訟主體資格。

（二）構建公眾監督排污企業的多元化渠道

首先，建立和健全組織化的公共服務機制。一是公眾參與環境安全監督的互聯網平臺。例如，利用聯網攝像頭及時發現和預防環境風險，在互聯網平臺上討論環境公共事務、直播環境公共事務聽證會、進行環境維權活動和宣傳活動等，以此來提高公眾參與的廣度和深度。二是公眾與企業就重大環境影響項目建設的交流協商與談判渠道，如互聯網交流平臺、社區圓桌會議、項目環境問題聽證會。企業在重大環境影響項目開建之前，通過這些渠道征求公眾對擬建項目的環境決策意見。應保障公眾及時知曉項目的決策內容，如項目的投資規模及安置補償計劃、項目的社會成本與社會經濟效益，以及“三同時”制度實施計劃等，均便于公眾及時發表意見。三是公眾與企業就環境侵權案件的談判渠道，如通過環保行政部門、ENGO或律師事務所建立協商談判平臺或場所。這種渠道通過對環境污染侵權案件在訴諸行政調解或環保訴訟之前提供一個協商談判解決的機會。通過協商談判，許多案件得到解決，而無須動用行政或司法力量。

其次，建立和完善環境公益訴訟制度。從宏觀上而言，“我國早在十余年前就已經有了關于環境行政公益訴訟的理論探討和司法實踐，現正開展的檢察機關提起環境行政公益訴訟的試驗，展現了未來環境行政公益訴訟制度在我國的發展路徑”。〔17〕湛中樂、尹婷：《環境行政公益訴訟的發展路徑》，《國家檢察官學院學報》2017年第2期，第49頁。但從微觀上而言，因為技術性原因，環境風險釋放所涉公眾范圍和后果難以確定，但卻是公眾以組織化的形式獨立行使監督權必然要解決的問題，即訴訟主體、標的與訴權分別如何確定。依《民事訴訟法》，對于未造成實質損害的環境風險是否屬于可訴范圍尚無規定，應在相關法律條文中規定重大環境風險的環境規制與企業行為也屬于環境公益訴訟的可訴范圍?！?8〕孫洪坤：《環境公益訴訟立法模式之批判與重構》，《東方法學》2017年第1期，第61頁?，F行法律對環境公益訴訟的訴訟主體有嚴格限制，不利于在開放型社會中公民權利的保護，應開放環境公益訴訟的訴訟主體范圍，讓更多的ENGO可以承擔訴訟主體的角色。在訴權設置上，不僅要貫徹民事訴訟有利于保護弱勢群體的證據規則，更要建立適應環境公益訴訟特殊性的舉報激勵和舉證責任倒置規則?！?9〕蔡守秋：《從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟》，《現代法學》2013年第6期，第3頁。

最后，健全環境致害（或環境風險）企業承擔公益訴訟敗訴后的追責機制。特別是直接損害賠償下的間接損害的確定和賠償規則、環境修復成本的計算，以及修復費用的追究與使用規則，均存在很大的技術和實施難度，必須通過補充性法規予以詳細規定。對環境致害造成的精神損害是否應納入損害賠償的問題上也存在著較大爭議?！?0〕童光法：《環境侵權的歸責原則》，《東方法學》2015年第3期，第27頁。事實上，在重大環境污染造成公眾人身與財產實際損害的同時，給公眾帶來的精神損害也相當大。例如，重大環境污染引起的公眾恐慌不僅本身是一種精神損傷，而且這會加劇已遭傷害公眾的健康受損，況且對于尚未實際受損的公眾也會因為驚恐而失去正常的工作與生活節奏，至于逃避生存地可能更要付出難以承受的遷移成本和精神損失。所以，對于重大環境污染事件，應適用精神損害賠償規則，這樣既可以完整地保護公眾的合法權益，又可以最大限度地增加企業違法成本，從而達到有效遏制環境違法行為發生的目的。〔21〕晉海：《生態環境損害賠償歸責宜采過錯責任原則》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2017年第5期，第87頁。

（三）拓展環境行政監管公眾監督的途徑

針對現行法律機制公眾對環境行政監管者的地位劣勢，應建立公眾與行政監管者和諧協作的環境監管治理體系，以實現對環境公共利益的共同維護，也有效彌補環保行政力量的嚴重不足，破解環境行政監管的制度缺陷。為此，要營造公眾與政府合作的共同話語體系，實現兩者在環境監管過程中的互動合作機制。

首先，要推行普適性的環境安全標準。在環境安全標準制訂過程中要充分吸納公眾的意見，在標準設定上以社會公共利益為目標，而不是被部門或企業勢力所綁架。環境安全強制性標準要推行能為公眾所理解的簡本，并配以對標準的解釋、核心指標的說明。加強對環境安全標準的宣傳，使公眾通過熟知環境標準加深對環境安全的認識，增強參與監督環境安全的意愿?！?2〕周驍然：《環境標準在環境污染責任中的效力重塑——基于環境物理學定律的類型化分析》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2017年第1期，第46頁。

其次，行政監管者的監管行為要接受公眾的舉報。公眾參與環保行政聯合執法受公眾參與能力與行政壟斷慣性的限制，并不是監督行政監管者的普遍方式，而完善公眾對行政監管者的舉報制度則是監督行政監管者的有效途徑。這樣環保行政機關不僅接受公眾對排污企業違法排污的舉報，而且接受公眾對環保執法人員瀆職行為的舉報。針對非純粹公眾本身與違法排污企業的利益關系，或者純粹公眾憚于報復而不愿舉報瀆職監管者，應當規范有獎舉報制度。舉報渠道上應規范標準化的電子政務系統舉報窗口，例如舉報類型分類化、舉報回應制度化等。在獎勵機制上，一旦證明舉報事實屬實，則應在啟動監管程序的同時對舉報者予以獎勵，獎勵額度即可按瀆職者的情節嚴重性，也可按對環境違法企業的經濟罰款的一定比例給予舉報者。〔23〕吳彬彬：《環境行政獎勵：對環境治理另一種路徑的思考》，《湖南科技大學學報（社會科學版）》2016年第4期，第28頁。

最后，適時建立環境行政公益訴訟制度。當前重大環境污染事故頻發，與環境執法不作為普遍存在，或公眾舉報后應處置未處置現象十分嚴重有關，所以對該制度的推行十分必要。推行的思路可參照針對排污企業的環境公益訴訟構建，對行政監管者怠于履行職責，該發現的環境違法風險而未發現，發現后不作為或消極作為，對公眾投訴、舉報事實不回應、不作為者，如造成公眾人身或財產損害，環境風險擴散，或者社會不特定公眾面臨環境污染威脅時，公眾應有權通過適格的組織對行政監管者發起行政公益訴訟?！?4〕晉松：《困惑與突破：環境司法保護的訴訟模式——基于行政公益訴訟制度構建的反思》，《法律適用》2013年第12期，第69頁。