我國國有企業內部控制現狀與對策研究

牛廣洲 閆明月

【摘 要】 國有企業是公有制經濟的重要組成部分和實現形式，是市場經濟發展的巨大推動力，尤其是大型國有企業集團，更是我國經濟發展的領頭羊。新時代的發展，也對國有企業提出來越來越高的要求，反映在企業管理方面，就是更加凸顯了加強內部控制體系建設的必要性。本文基于國有企業的內部實際發生的問題，進行研究與分析，在分析中發現問題，在問題反思中尋找解決問題的途徑與路徑。

【關鍵詞】 國有企業 內部控制 風險評估

一、國有企業的基本認識

1、國有企業的界定

國有企業出現于第二次世界大戰之后，隨著資本主義國家體制由一般壟斷資本主義逐漸轉變為國家壟斷資本主義，各國政府開始對國家經濟進行全面的干預和調節，國有企業應運而生。雖然不同國家對國有企業有不同的認識，但是國有企業仍然是各個國家普遍存在的一種經濟形態。英法美等國家一般只將中央政府所有的企業認定為國有企業，這其中不包括地方政府所有的企業。日本對國有企業的認識與我國有很大的相似性，日本國有企業的戰略只能與我國基本相同。我國普遍意義上的國有企業是指企業的注冊資本完全由國家注入，或者國家注入的資本金占控制地位的企業，包括國有獨資企業、國有資本控股、參股企業。這其中還包括由我國中央政府投資或者參與控制的企業，也包括由地方政府投資參與控制的企業。

2、國有企業的基本特征

首先國有企業具有企業的基本特征：從事生產經營活動;由多數人組成的組織體;依法設立，法律確認其一定權利義務。國有企業是一種特殊企業，如定義中所指出，它的資本全部或主要由國家投入，其全部資本或主要股份歸國家所有。這同其他全部或主要由民間社會（組織與個人）投資的企業不同。我們說國有企業是一種特殊企業，除上述定義中所明白揭示的以外，其特殊性還表現在以下幾個方面：1.國有企業從事生產經營活動雖然也有營利目的，但也有非營利性目的，或者說它不以營利為唯一目的。國有企業要執行國家計劃經濟政策，擔負國家經濟管理（調節社會經濟）的職能。對于有些重要行業和產品，在一定時期內不能營利，也要或者說更需要國家投資開辦企業，而等到以后其經營能夠營利或盈利率較高時，民間社會愿意投資了，這時國家倒往往可以減少投資，甚至退出這些領域。2.國有企業雖然是一個組織體，但它只有或主要為國家一個出資人。這不同于合伙、合作企業和一般的公司，也不同于私人獨資企業。國家作為企業出資人，一般并不由最高國家機關（最高國家權力機關或中央政府）直接進行具體的投資管理和經營活動，而是按照"統一領導、分級管理"原則，分別由各級有關國家機關或其授權部門，代表國家所有權人負責具體的投資、管理和經營活動。3.國有企業同所有其他企業一樣都必須依法設立，但它們所依據和適用的法律有所不同。國有企業依據和適用國家制定關于國有企業特別法，雖然它們也適用一般企業法的許多一般性規定。國有企業法同一般企業法比較，在企業設立程序、企業的權利義務、國家對企業的管理關系等方面，其規定有所不同。國有企業設立的法律程序較其他企業更為嚴格、復雜。國有企業往往享有許多國家給予的政策性優惠和某些特權，如某些行業經營的壟斷性、財政扶助、信貸優惠以及在資源利用、原材料供應、國家訂貨和產品促銷、外匯外貿等方面的優惠、虧損彌補和破產時的特殊對待等等。但同時它也受到國家和有關主管部門的政策性限制，承擔許多特別的義務，如必須執行國家計劃、價格權限制、生產經營自主權的限制，要優先保障國家和社會需要，滿足國家調節經濟的要求，有時利微或無利也得經營等等。國家對其他企業的管理，主要是制定其組織和活動的一般規則，要求其守法和照章納稅，而對于國有企業，國家需要以政權和所有者雙重身份進行管理，在許多方面，國家（其代表者）要以自己為一方主體同企業和企業中關有各方直接發生各種法律關系。在國有并實行國營情況下，這種情況尤為突出。

二、國有企業內部控制現狀

雖然我國大部分國有企業已經建立了比較完整的內部控制體系，內部管理的水平也在不斷提高，但從總體來看，現階段我國國有企業內部控制體系仍然不夠完善和成熟，還存在許多諸如對內部控制的重要性認識不足、內部控制體系不完善或內部控制體系與本企業經營管理匹配度不高等亟待解決的問題。因此，我國國有企業內部控制的建設和完善還有很長一段路要走。

（一）管理層內部控制意識淡薄

近年來，雖然內部控制在企業中的作用越來越重要，基本上所有國有企業都開始著手或完善內部控制體系建設工作，然而企業中很多管理層人員內部控制的意識還是比較淡薄。例如，曾經爆發的“中石油人事地震”充分說明了中石油雖然建立了比較完善的內部控制體系，但并沒有在中石油內部得到有效落實。內部控制體系如若不能得到最高管理層的重視和大力推動，那再嚴密的內部控制規章制度也是一紙空文，起不到實際的控制作用。

（二）法人治理結構不完善，內部缺少有效的制衡機制

我國國有企業的法人治理結構與國外的企業相比，有其特殊性。在我國，政府通常是國有企業最大的、甚至是唯一的股東，一些大型國有企業集團的董事長、董事等高級管理人員也多為政府機構派駐，致使現階段我國大多數國有企業的法人治理結構無法發揮其應有的作用，未達到相應的制衡效果。另外，雖然大部分國有企業尤其是大型國有企業集團都建立了“三會”制度，但國家仍然保持絕對控制，一股獨大的股權結構仍是主體，監事會沒有起到應有的督促監督作用。董事會下屬的專業委員會，如戰略、審計、提名、薪酬與考核委員會等專業機構人員配置不合理，人力資源體系不完善，或者沒有充分發揮其應有的職能，未能為董事會的科學決策提供相應的支持。

（三）薪酬設計達不到激勵作用，責任追究不到位

正是由于有些國有企業內部薪酬設計達不到激勵作用，在薪酬結構出現問題的時候，責任追究不到位，因此，制約了國有企業內部控制管理的效果。國有企業尤其是大型國有企業集團，高級管理人員的薪酬往往采用工資總額的年薪制，不能形成有效的激勵，容易產生舞弊現象的發生。另外，對違規違紀的單位和責任人的處理雖然越來越嚴格，但是追責過程困難，使得違規違紀的問題長期得不到及時處理，國有資產流失情況嚴重，很難及時追回，造成了國家財產的損失。國有企業出現這樣的損失與內部控制制度沒有發揮其應有的約束力密不可分，內部控制體系作用沒有發揮到實處。

（四）信息交流與反饋機制不完善

建立良好的信息交流與反饋機制在國企業內部一直沒有受到應有的重視，企業內部信息交流的方式比較單一，信息傳遞范圍小、效率低，不便于信息的保存，信息系統沒有完善的建立，致使很多企業內部重要的信息沒有及時記錄保存、交流。另外，當企業內部出現事故時，信息交流機制不健全致使第一手的事故相關信息不能得到及時報告和有效反饋，大大影響了企業的決策效率甚至會給國有企業的聲譽造成重大的威脅。除此之外，建立信息化、數字化系統是技術的趨勢，龐大的國有企業系統擁有快捷便利的數字化系統是非常有必要的，但是，大多數國有企業并不具有先進的、完善的信息技術體系，因此產生了很多的弊端和問題，這一方面的工作也是國有企業應該重視的。

（五）控制活動執行不力

我國國有企業雖然制定了內部控制活動的規章制度，但企業各個部門及各類業務活動中沒有嚴格執行相應的控制措施，控制活動的設定和執行作用微弱，多數流于形式，起不到應有的作用。大額支付未經審批、不相容崗位不分離、以國有資產進行風險投資等類似情況依然存在，導致國有企業中貪污舞弊、巨額虧損、虛假財務信息等財務丑聞事件時有發生，嚴重威脅著國有企業的發展和國有資產的安全。

三、國有企業內部控制對策

（一）完善治理結構

治理結構的改善有利于形成一個良好的內部控制環境，而良好的內部控制環境是建設內控體系的基礎。目前，我國國有企業的治理結構一般都是由股東會、董事會、監事會和經理層構成。對于我國國有企業來說，其最大的股東方是我國政府機構，很多高層都是由政府機構派駐。我國國有企業應根據本公司的實際情況，設立董事會、監事會、經理層及董事會下屬專業委員會，完善公司治理架構，明確各機構的內部控制職責和責任，保證各機構規范運作和分權制衡。

明確董事會的核心作用。雖然我國與美國、英日本等國家在治理結構上存在著差別，但董事會是治理結構的核心的思想卻是各國始終貫徹的共識。董事會代表所有股東行使職權，是連接股東與經營者的紐帶，在企業中擁有最高的決策控制權，它不僅要代替股東履行監管責任，還要對經營者的行為進行必要的約束和監督。

正確處理高級管理人員的交叉任職。我國《公司法》對企業高級管理人員的交叉任職情況作出了明確的規定，從我國實際情況來看，國有企業董事長和總經理交叉任職的情況基本不存在。交叉任職的情況主要體現在一些大型國有企業集團當中，集團公司董事長兼任下屬子公司的董事長，或集團公司其他高級管理人員兼任子公司重要領導職位，如此的交叉任職容易在母公司、子公司管理上造成決策上的混亂，因此，建立和完善內部控制體系首先要理清國有企業內部管理層領導各方的職責權限劃分和考核機制，應該按照規定的權限嚴格行使相應的職能。

完善專業委員會設置，為公司董事會科學決策提供專業支持。根據《企業內部控制基本規范》的有關規定，國有企業應根據本公司的管理實際情況，設立戰略、風險、審計、薪酬與考核等專門委員會，明確各專門委員會的職責權限、任職資格、議事規則和工作程序，在公司的戰略管理、投資管理、內部審計監督、高級管理人員選聘、薪酬激勵與考核等方面為董事會科學決策提供專業指導和支持。

（二）加強組織機構協調

國有企業應以本公司生產經營實際情況為基礎，設計合理的內部組織結構，內部組織結構的設計不可過于簡單，產生不足以對本企業經營進行適當監控，也不可設計地過于繁雜而導致信息流轉的阻塞，企業應該形成設置合理、權責清晰、相互制約、相互協調的組織體系。另外，企業的企業管理部門或相應的人力資源管理部門應該定期對企業現行組織結構的適當性、運行效率、與本企業發展戰略的吻合程度等方面進行及時的評估，企業應根據市場環境的改變適時地調整其組織結構。因為市場競爭環境在不斷變化，市場投資的熱點也在不斷變化，在必要的行政、人事、財務、后勤等管理部門之外，要時時關注市場的最新變化，調整內部機構設置，緊跟市場發展形勢，滿足市場競爭需要。在調整設置部門的時候，尤其要注意加強新設部門的內部控制管理，確保該部門平穩順利運轉，并與原有的部門實現良好的配合關系，實現一加一大于二的效果，最終實現整個組織的良性運轉，保證企業組織結構在任何時間都能適應公司戰略發展的需要。

（三）培育優良的企業文化

健全的企業文化，應該包括公司核心價值觀、經營理念、企業精神等內容，對于防范道德風險尤其重要。國有企業應建立明確的管理理念，包括高級管理人員和員工的行為規范以及相應的獎懲措施，形成統一的管理理念。同時，國有企業應該重視企業上下文化的一致性與連貫性，建立統一的、充分體現企業的經營宗旨、價值觀念和行為準則的企業文化。在我國國有企業中，重組并購等方式是我國國有企業對外實施戰略發展的重要途徑，然而，參與并購的企業的企業文化整合的成功與否，直接關系到重組并購的企業是否能形成強大的凝聚力、向心力，能否實現于參與企業的快速融合，形成競爭優勢。跨國并購中的文化沖突是很多跨國公司都會遇到的問題，企業文化產生差異時，如果不進行企業文化管控和風險規避，會形成文化沖突并且導致決策效率低下，組織渙散，溝通受到阻礙，企業缺乏執行力，還會導致抵制企業文化的核心人才流失，使得企業蒙受巨大的損失，最終可能使得企業走向衰敗甚至滅亡。因此，企業應制定正確的文化管控策略，降低企業文化融合帶來的經營風險，實現不同企業文化的有效融合。

（四）合理確定風險管理模式與策略

我國國有企業應結合本公司實際情況和管理層的經營風格，確定合理的風險管理模式和策略，建立一套涵蓋戰略風險、市場風險、運營風險、法律風險、財務風險等所有風險的全面風險管理體系，在確保公司面臨的主要風險可以被識別的基礎上，使得風險管理能夠涵蓋所有任務和所有管理及操作環節，并且使得所有可識別的風險都有明確的措施來進行控制。一般而言，國有企業可以采取的風險管理策略包括：增強全面風險管理觀念和意識;建立風險管控體系、風險管理機制和完備的風險管理制度，確保風險管理體系的系統性和統一性;進行適度的差異化授權，確保各層級風險管理的有效性;構建完善的風險預警體系和考核體系，建立專業的風險管理隊伍，為企業持續的全面風險管理打下夯實的基礎。

（五）監督與改進

國有企業應明確各風險管理與監督部門，加強對企業自身風險管理策略與解決方案實施效果的評估。可以采用穿行測試、自我評估等多種方法對企業內部控制體系的風險管理的有效性進行檢驗，根據自評評估與檢驗結果，有效識別企業面臨的各種缺陷和問題，并針對各種缺陷和問題進行科學決策和思考，有針對性的提出進一步改進策略，并積極進行改進和執行，待問題出現之前就將問題源頭控制住。

四、結語

隨著全球經濟一體化進程加快，內部控制是提高企業核心競爭力的關鍵，國有企業應重視和加強內部控制建設，不斷適應新的經濟形勢、新環境變化需要，從自身建設、外部經濟環境、國家經濟發展需要各個方面入手，積極思考，科學決策，制定合理完備的內部控制體系，并根據企業的變化不斷調整內部控制體系的具體環節，為企業的良好發展、戰略性進步提供夯實的基礎和保障。

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