“中國之治”的財稅看點

劉琳

十九屆四中全會《決定》對未來一個時期的“中國之治”進行了系統部署。

財稅是國家治理的基礎和重要支柱之一。十八大以來，財稅體制改革的幾個重要方面——預算、稅收與央地事權和支出責任劃分，在《決定》中均有涉及。健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制、完善直接稅制度并逐步提高其比重等定調，為未來財稅改革指出了更為明確的方向。

優化事權劃分

如何充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制？中國社會科學院財經戰略研究中心研究員張斌對記者表示，關鍵在于優化政府間事權和財權劃分，這其中，事權劃分又是未來改革的重點。

稅收體系往往對收入調節有著更為深刻而含蓄的作用。

《決定》為央地的事權劃分呈現出怎樣的格局？從中央層面來看，要加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。同時，《決定》還指出要適當加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面事權。

從地方層面看，則指出賦予地方更多自主權，支持地方創造性開展工作。二者交叉方面，《決定》則指出要減少并規范中央和地方共同事權。

“在過去很長一段時間，央地事權劃分都不清晰，共同事權的范圍比較廣，這就造成在實際操作中，事權一層一層向下轉移，出現上面點菜，下面買單的現象。”張斌說。這一格局帶來的一大弊端是，地方政府或缺乏足夠動力，或沒有能力履行這些事權，比如跨區域環保、養老保險的全國統籌等等。在近幾年地方財力趨緊的情況下，地方履行事權往往成強弩之末，又進一步造成地方財政收支的窘迫。

環保 繼醫療衛生、教育等領域的央地事權和支出責任劃分之后，生態環境保護成為下一個央地權責劃分重點。

記者注意到，近一年來，教育、醫療衛生等領域的中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案陸續出臺，即使是央地雙方共擔的領域，在支出責任和事權上也劃分得比較具體細致，權責清晰。

以2019年6月發布的《教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》為例，這一方案將全國36個省區市（含計劃單列市）歸為5檔，不同檔中央財政承擔不同比例的支出責任，再將教育領域按照義務教育、學生資助、其他教育進行細分，不同細分領域中央財政承擔不同的比例。而義務教育內又細分為公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助、校舍安全保障、貧困地區學生營養膳食補助、其他經常性事項（如免費提供教科書等）和涉及階段性任務和專項性工作的事項6項。

中國財政科學研究院研究員白景明對記者表示，未來省與省之間具有較大的外部性、涉及全國統一市場，以及基本福利均等化等方面的事權和支出責任，會越來越多地由中央承擔。

對于地方政府事權，白景明表示，未來的政策重點落在“調動積極性”上，賦予地方更多自主權，讓其在落實中央決策部署時，更富創造性和主觀能動性。

據記者了解，繼醫療衛生、教育等領域的央地事權和支出責任劃分之后，生態環境保護成為下一個央地權責劃分重點。

中國財政科學研究院資源環境研究中心副研究員趙世萍認為，國家重要自然資源、大江大河大湖等跨流域治理、外溢性范圍廣、對社會經濟發展有較大影響的環境事權，應主要由中央政府承擔支出責任。部分跨省域范圍較少、信息復雜，且范圍界定相對清晰的環境事權，可由地方政府承擔主要支出責任。對中央制定規劃、政策和標準，并承擔監督管理職責，地方履行執行職責的環境事權，則由中央和地方各自承擔相應的支出責任。

提高直接稅比重

《決定》中與財稅體制相關的另一個重要部署，是健全以稅收、社會保障、轉移支付等為主要手段的再分配調節機制，強化稅收調節，完善直接稅制度并逐步提高其比重。

“提高直接稅比重，定位于收入分配調整的一個方式，可見其重要性。”張斌說。

白景明表示，對于《決定》中提出的增加低收入者收入，擴大中等收入群體，調節過高收入，社會保障、轉移支付等舉措，其調節效果往往比較明顯。“比如區域之間的轉移支付，相當于是將一個地方的一塊蛋糕轉給另一個地方，這種調節方式對低收入者和欠發達地區的影響是更加明顯的。”

然而，稅收體系往往對收入調節有著更為深刻而含蓄的作用。張斌表示，比如增值稅作為流轉稅，在生產鏈條上逐級傳遞，最終傳遞到終端消費環節，所以增值稅雖然是向企業征收的稅，但最終有可能轉嫁給消費者負擔。而企業所得稅、個人所得稅，以及一直在討論中但尚未在全國普遍征收的房地產稅等，稅負的承擔者就是企業或個人本身，無法轉嫁給其他人。

“所以直接稅比重越高，整個稅收體系對收入調節的作用就越大。”白景明說，“下一步迫切需要解決深層次的收入分配問題，就繞不開直接稅和間接稅比重的進一步調整。”

我國的直接稅占比在近幾年穩步提升。“2018年稅收一個突出特點是直接稅增長高于間接稅。”白景明說。

財政部數據顯示，2018年我國企業所得稅35323億元，同比增長10%，個人所得稅13872億元，同比增長15.9%。但從絕對值來看，直接稅與間接稅相比，占比依然較低。

據記者了解，未來提高直接稅改革涉及多個方面。比如房地產稅立法是提高直接稅比重的重要一環。張斌說，房地產稅改革的試點與深化，要通過“開門立法”的形式，達成從政策到市場層面的共識。

個人所得稅也仍有文章可做。受訪專家認為，優化個人所得稅是未來直接稅改革的一個重點，個人所得稅還需要在現行綜合與分類相結合的稅制框架下繼續優化稅制，逐步將綜合所得的范圍擴大至經常性資本所得。