關于空間規劃體系下城市總體規劃作用的認識探討

陳璇

隨著城市建設的不斷推進，城市空間規劃須納入設計重點。城市空間規劃既有近期發展意義，也有長遠發展意義。以戰略性發展導向出發，有效協調重要政府機構與其它主體結構的共同協作，分清結構層次，清晰結構責任，有效做到合理分工配置。同時，要保持可持續發展的目光，把生態保護理念灌輸到城市建設中，以長遠的發展目光進行科學、合理、可行的城市空間規劃。

一、引言

城市空間規劃是城市建設發展到一定階段，所必然提出的要求。是為了有效解決目前以及將來發展中的沖突。2015年黨的第十八屆中央委員會一致通過關于第十三個五年規劃的建議，其中就空間規劃做了重點要求：明確生活、生產與生態空間開發的界限，說明了空間規劃的重要性。城市空間規劃要從全局出發，明確層級劃分，強調統籌各主體間的協調，以更好地實現我國未來整體發展目標。

二、空間規劃引領城市的長遠發展與近期發展

1．空間規劃引領城市的長遠發展

保證城市長久發展是制定空間規劃的最終目標，作為城市規劃的藍圖，要秉持綜合性、前瞻性、全局性及戰略性的標準，科學把握城市未來的發展趨勢，合理配置空間資源，對未來特定時期、特定階段的城市建設、資源配置、土地規劃等做出統籌安排。習近平總書記曾指出:“放眼長遠，從長計議，穩扎穩打推進”。因此，在進行城市空間規劃的同時，要始終保持長遠的發展眼光，努力找準發展方向，避免因方向錯誤而產生的無用功。長遠空間規劃內容要切實落在城市發展的各個層面上，保證未來城市有效、合理、協調的發展。

2．空間規劃引領城市的近期發展

在城市的近期規劃中，要重點把握好細化及可實施化兩個部分。根據目前城市的發展形勢和需要，展開具體的部署策略，形成一條完整的結構管理體系，并把剛性傳遞徹底落實下去，逐層、逐步進行城市的系統規劃。在保證促進城市、鄉鎮發展需求、人民根本需要以及市場經濟發展的基礎上來推進城市建設。近期空間規劃是為了更好的長遠規劃做準備，具有極強的目的性。

三、協調中央政府與各層級結構之間的權責

空間規劃要全面考慮到中央（?。┱捌渌鲗w系結構，明確界限，區分權責，有效統籌中央政府與其它主導機構的關系，使利益在各方面都得到充分體現。2011年12月，《城市總體規劃編制審查辦法改革與創新》通過專家評審會，如下圖。

《城市總體規劃編制審查辦法改革與創新》課題

1．清晰中央事權與市政府事權

就目前來說，我國空間體系是由多重結構體系組成的，各個層級體系的構成較為復雜?，F階段，由于各層級的銜接能力不夠，使得基層部分主體的信息無法得到有效獲取，中央政府或者市政府無法有效把握層級的實際狀況，因此事權無法有效施展。

我國作為一個空間大國，要發揮一定的中央集權制，利用政府的權利主導，來彌補層級銜接不足帶來的利益失衡與后期補給失衡。要全面樹立政府事權的主導地位，利用主導地位的積極性，來加強城市空間規劃力度。樹立政府事權的主導地位有利于空間規劃的長遠實施，既可以保證宏觀調控，也可以為城市規劃提供更多的發揮空間。

2．明確政府與下屬單位的責任分層

一個城市的總體空間規劃，需要集權部門與其下屬垂管部門之間的共同協調與配合。但就目前來說，在垂管層級中會出現一種問題：下屬單位由于機構眾多，因此權利在逐漸擴大，在權利擴大的同時，其職責也在同步增加，包括正式授權或未正式授權的。在這種情況下，由于某些層級部門的中心意識增加，因此其集權意識也相應增加，而在一定程度上忽略了對其下屬單位及地方的服務，形成了一種重權利而輕責任的狀態。當其所轄范圍內出現了相關的問題時，就會出現責任推諉現象，把責任直接轉嫁給了市政府，使中央事權與下屬單位事權無法形成一體，責任無法得到有效落實，形成了權利的碎片化狀態。在“條塊”結合得不到充分的體現時，城市空間規劃也不會得到有效銜接與融合，城市空間顯得支離破碎。

因此，政府部門要有集權意識，并加強政府組織規劃，合理調配“條塊”關系，才可以有效地把各個主導地位有效銜接在一起，將城市空間規劃與整體統籌作為集中目標，做到權責合理、分工明確，集成管理。目前，我國根據上述問題，已經建立了城市規劃委員會及相關制度，有效地避免了“條塊”分離的現象。

3．協調城市各主體之間的利益

在城市規劃中，涉及到的主體主要有三個，即政府、市場及社會。要有效權衡這三大主體的利益，城市形成以中央政府為重心的主導地位，把“公共服務供給”與“公共資源管理”機制發揮到位。在政府的監管與引導下，推動市場進行有效的資源配置，形成公平、公開、公正的市場競爭機制，通過合理競爭使社會利益得到提升。

要想使城市空間規劃效果得到充分、長遠的發揮，就要遵循一個主導，兩個機制的原則，三者之間要有良好的銜接，積極互動并參與城市規劃，要嚴格劃分三大主體之間的權責。

首先，市政府對市場及社會有一定的主導權利，但是在市場經濟開放的現在，政府不能對市場的自由發展進行過多干預，在保證市場良性競爭的基礎上，要給予其更多的發揮空間，讓市場自己尋找更多的發展途徑，從而有效促進經濟的發展。

其次，市場要保證其發展的秩序性及有效性。在嚴控市場失靈的機制下，有效地活躍市場氛圍，加強政府服務市場的權利，加大資源配置力度，對堅持可持續發展的企業給予更多資源支持，增加土地分配；對違背可持續發展及損害市場、社會利益的企業，要縮減土地分配，嚴格把控整體市場，堅持以國家和經濟的可持續性發展為準則，規劃好市場空間的調配。

社會的主導地位包含內容眾多，也包括人民的利益在內。我國一直以來都是堅持以民為本，把人民的利益放在首位。因此，城市空間規劃的劃分主要是為社會發展打基礎的。根據這個原則，社會空間的劃分要多元化，不應該局限在幾個條框中，要以人民為中心，把滿足人民美好愿望的需求，放在空間規劃的重點中，利用社會職權，使社會公共利益符合人民的利益，從微觀出發逐漸往宏觀方面發展，這樣才能更好地體現城市空間規劃的作用。

四、空間規劃需協調城市建設與生態建設相并存

多年來，我國一直在加大生態建設，目的是為了更好地維護可持續發展，這也是城市空間規劃需要秉持的重要原則。在黨的第十八屆三中全會中，重點指出：要通過空間規劃體系的建立，把生態與生產、生活之間的界限劃分開來。由此看出，國家在鼓勵城市發展的同時，也制定了生態底線。城市空間規劃要與生態建設有效地融合在一起，在堅持發展的基礎上，擴大眼界，以更長遠的目光規劃城市發展，將生態利益與公共利益作為發展準則，要懷著對自然的敬畏之心，尊重生態規則，合理規劃土地面積，利用現代化科技提高土地面積的充分使用率。

五、空間規劃需協調城市發展與人文精神相融合

人作為國家全面發展的主體，在合理推動城市空間規劃中起著本質性的作用。人類要與生態環境共存，并且要保持繼續發展，就要以人文性的要求進行把控。城市規劃不應該以追求量為唯一標準，要尋求質的提升，要把人文精神發揮到城市的可持續發展中，摒棄缺陷，尋求新的發展途徑，將人的作用發揮到最大，使自然、文化、社會、經濟以及城市建設發展得到有效契合，從而尋求更加長遠的發展途徑。

六、結語

城市空間規劃是實現現代化中國的助力器，要明確我國未來的發展目標，有效劃分各層級職能與權責，把空間規劃完美地體現出來。要繼續堅持可持續發展戰略，尊重生態發展的自然規律，合理利用資源，充分發揮人文精神，做到合理規劃，避輕就重，努力實現國家和城市的長遠發展。