新公共管理影響下香港的公共服務提供模式研究

摘要：20世紀70年代末，西方世界出現了著名的“新公共管理”改革運動，西方國家在公共部門管理領域引發了重要的變革，以市場為基礎的、靈活的，提供回應性服務的企業化政府管理方式逐步取代了舊的、僵化的、科層制官僚體制的政府管理方式，與此同時，新右派在公共服務領域也進行了市場化改革，改革以問責、顧客理念為引導，以政府購買為主要形式，從多方面減輕了政府的財政負擔，緩建了福利國家的危機。中國香港在20世紀90年代啟動了社會福利津貼支付改革，建立起撥款資助制度，本文以中國香港為例，研究新公共管理影響下的香港社會公益組織的公共服務提供模式，并分析了它的缺陷，提出了相應解決對策。

關鍵詞：新公共管理;公共服務;社會公益組織

一、香港地區社會公益組織的發展沿革

19世紀中葉，香港開始開展各種不以營利為目的的、社團性質的慈善救濟活動。二戰期間，隨著難民涌入香港，海外慈善機構也開始開展在香港的慈善活動。20世紀60年代，隨著香港經濟的騰飛，香港政府擁有充裕的財政能力對香港的公共服務進行投資，香港殖民地政府在1968-1969年之間給予提供公共服務的社會公益組織大量津貼，這直接促成了香港的公共服務和社會保障在20世紀70年代獲得歷史性的發展。20世紀70年代的滯脹危機使西方國家的公共財政無法持續，致力于公共服務的社會公益組織作為填補“需求空白”的中堅力量，越來越受到香港政府的重視。過去香港的義務工作較局限在社會福利范疇，配合社會發展的需求和期望，現階段義務工作已由“補救性”轉移至“預防性”和“發展性”的領域。

香港是小政府大社會的類型，行政長官負責下的司—局—署的三級管理模式，政府結構相對簡單高效，在香港，社會福利署負責提供社會服務，實際上，大部分的社會公益服務都由社會公益組織提供，政府與社會公益組織的關系更傾向于伙伴關系。香港的社會公益組織是提供社會服務的中堅力量，如今香港具有超過15000名注冊社工，其中社會公益組織的成員大約占據了8成。整個香港的大部分的社會服務由本地的300多家社會公益組織提供。社會服務的內容主要包括社會保障和社會福利服務，其中，“社會福利服務”涉及的范圍有家庭及兒童福利服務、醫務社會服務、康復服務、安老服務、青少年服務和違法者服務等。1995年，社會福利津貼制度建立后，社會公益組織受“整筆撥款”制度的管理，它們的資金大部分來源于社會福利署的經常性津貼。香港的公共服務實行“民辦公助”的資助方式，即政府為社會公益組織提供資金，用于其租賃場地，購買設施，雇傭員工，這更加促進了社會服務的發展，香港的公共服務在政府財政的資助下，更是迅猛發展，欣欣向榮。

二、深受新公共管理意識形態影響的香港公共服務提供模式

僵化的官僚行政體制缺乏科學的管理方法，這使得政府提供的社會服務存在著嚴重的問題，那就是侵犯個人的自由，效率低下，且嚴重地浪費公共資源。因此，新公共管理認為政府應放權，將部分公共服務交給市場提供，這就為社會公益組織的出現提供了契機。由于政府部門和社會公益組織沒有直接的利益關系，政府部門能夠客觀公正的評價社會公益組織提供公共服務的質量和效率，從而調整對社會公益組織的資源投入，賦予其靈活性，使其可以更好地應對靈活多變的市場，滿足公民的需求。

受新公共管理理論的影響，香港政府決心按效果對公共服務項目進行撥款。從2001年起始，香港社會福利署實施了“撥款津助制度”，政府用整筆撥款的方式給予志愿者組織包括津貼、薪酬、公積金在內的補助，該制度的初衷是吸引更多的社會公益組織開展社會活動，為香港的民眾提供更好的社會服務。截至到目前，有170家志愿服務組織接受了政府的資助，該制度的推行大大促進了香港公共服務事業的發展。

新公共管理致力于改變政府與市場，政府與公民以及官僚制與公民之間的關系，新公共管理理論認為，應當拋棄傳統公共行政的壟斷性和強制性，政府應當擔任導航而非劃槳的角色。

如何提高公共服務提供的效率呢？第一，需要打破公共部門的壟斷化，由顧客自由選擇，這樣可以提高公共服務的效率和質量;第二，引入內部競爭機制，競爭機制是市場機制的運用，通過在公共部門內部模擬市場機制，可以提高公共服務的效率和質量;第三，對公共服務的提供進行績效評估，績效評估可以鼓勵各個單位和部門之間進行競爭，有助于推動公共服務的效率和提高服務質量。這樣不僅可以提高公共服務的效率，同時，可以實現新公共服務向“效率、績效第一”的轉變，這樣就可以大大提高公共服務的質量和顧客的滿意度。

香港政府也在身體力行地進行改革實踐，新公共管理旨在改革過度膨脹和臃腫低效的公共部門，香港政府通過政策規劃（如社會福利白皮書和五年規劃）和財政支持，對公共服務進行了有效的管理，從而改變了以往公共服務領域供給不足，供給效率低下，回應比較慢的弊端。新公共管理理念對香港政府的公共服務的貢獻在于，政府轉變觀念，通過政策行動和資源投入支持社會公益組織和公共服務的發展，培育了大量嶄新的社會公益組織。

三、香港公共服務提供模式的缺陷

受新公共管理理念的影響，放松規定管理，進行權力下放的觀念得到了很大的推行，這種公共管理手段滲透到了香港社會的各個領域。在香港的公共服務管理實踐中，問責、服務使用者為本、公共開支物有所值的理念獲得了政府、社會公益組織乃至社會工作者的支持。但是在“整筆撥款”制度的實踐過程中，出現了種種問題，比如，實踐中的不同利益集團因為各自立場的不同，對公共服務的管理體系具有不同觀點的解讀，從而衍生出不同的回應策略，在執行制度的過程中無可避免地產生了與權力有關的摩擦和沖突。

首先，行政和管理分離，政府部門對社會公益組織缺乏監管協調。一方面，政府部門利用福利資源和服務標準等政策工具，引導主流的社會公益組織跟從其政策和主張，這也導致政府部門逐漸壟斷政策制定的政治權力。

其次，政府的行政權力下放到社會公益組織之后，被公益組織的管理層掌握，因為社工與社會公益組織是合約雇傭的關系，他們難以對實權掌握者施加影響，政策和管理措施的推行與社工的專業和社區的需要脫節，這嚴重影響了社工的服務水平和服務質量。香港社會公益組織的公共服務管理的教學實踐比較欠缺，社會公益組織的行政人員主要從社工晉升而來，由于傳統的社會工作人員的工作經驗主要來源于實踐，他們很少接受涉及行政管理方面的專業訓練，他們中的一些人不屑于或者不擅長于行政管理工作。

最后，缺乏問責制度，績效評估模糊。按照表現分配資源是香港公共服務監察系統的核心理念，能否完成服務和津貼協議的規定關系到香港社會公益組織能否生存，然而，“數目字管理”并不是行之有效的問責制度，這反而使得社工壓力巨大，對政府信任不足。從今天來看，香港的社會福利署和社會公益組織分庭抗禮，社會公益組織五花八門，行政管理嚴格的社會公益組織可以做到提供優良的公共服務，組織松散的社會公益組織則難以保證公共服務的素質。政府對社會公益組織的監管僅能通過補助撥款機制來進行，但是缺乏有效的問責制度，這導致社會公益組織提供的公共服務的素質和質量讓香港政府難以衡量，沒有量化的服務效果，這一定程度上也導致了資源的浪費。

四、針對香港公共服務提供模式缺陷的對策建議

1.、平衡政府和社會公益組織之間的權力，避免公共權力侵蝕社會空間

公共管理是指政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發展的各個環節進行組織、協調、監督和控制的過程。香港在公共服務領域以政府購買服務為主，政府在公共服務領域的角色定位應當更為明確，是劃槳者而非掌舵者。政府的權力邊界也應當有較為明確的劃分，在政府購買社會公益組織的服務時，要注意調適兩者之間的權力邊界，避免出現公共權力的過渡擴張，侵蝕社會公益組織生存和發展的空間。

2.注重權力的下放，鼓勵社工在遵循合理的工作流程下，用自己的方式向受助者提供幫助

首先，要給予社工更多的權力，避免政府政策和管理措施與社工的公共服務實踐脫節。社會公益組織的行政領導人員要加強同前線社工的溝通對話，將后者在工作中遇到的問題進行及時反饋。

其次，加強社工上崗前的專業培訓，在工作過程中加強公共服務管理的教學實踐，提高社會公益組織工作人員的組織和管理能力。社會公益組織的社會工作者應該規劃、執行、協調和控制好自己負責的服務項目，鍛煉自己的專業服務能力和管理能力，掌握實際的操作技能。

3.政府應強調以服務使用者為本，強調承諾和問責，加強評估公共服務者的績效表現

政府應當履行起對社會公益組織的財政責任，不僅要計算和分配“整筆津貼”的撥款，對社會公益組織的資源投入進行控制，也要加強建立公共服務管理的服務表現監察系統，落實服務表現標準，堅持“物有所值，問責和顧客為本的理念”，對受到資助的社會公益組織的服務質量和服務效率進行核查，以保障相關的資助都投入到公共服務建設之中。

作者簡介：

姜硯（1995.5-? ），女，河南信陽，研究生在讀，研究方向：非政府組織。