企業勞動爭議調解：從“存廢之爭”走向“合理發展”

崔 健 ，趙志國 ，李曉寧

（1.西北政法大學 商學院，陜西 西安 710122；2.陜西省勞動人事爭議仲裁委員會，陜西 西安710055）

企業勞動爭議調解，是企業內部設立的勞動爭議調解委員會對本企業發生的勞動爭議進行調解。企業勞動爭議調解委員會是我國勞動爭議調解制度恢復以來最先發展起來的調解組織之一。1987年我國恢復勞動爭議調解制度，最先要求在國有企業內部設立勞動爭議調解組織，并且在1987—1992年期間我國勞動爭議調解機制的特點即是以企業調解委員會為中心的企業內部調解模式[1]。1993年后我國勞動爭議調解模式特點發生轉變，不再是以企業勞動爭議調解為核心的調解制度，但是一直強調建設企業勞動爭議調解委員會。歷經三十年，企業勞動爭議調解在“預防為主、基層為主、調解為主”工作方針①的指導下，對我國和諧勞動關系的構建和發展發揮著重要作用。當前我國致力于建設全方位、多層次、廣覆蓋的調解組織網絡，大力發展各類調解組織，構建勞動爭議多元處理格局。企業勞動爭議調解在多元處理格局中是否發揮了作用卻受到越來越多的質疑和挑戰，面臨是該廢除還是完善發展的困境。

一、完善抑或廢除：對企業勞動爭議調解的爭論

通過梳理相關研究文獻發現，自勞動爭議調解制度恢復30多年來，學界對企業勞動爭議調解制度出現兩種不同觀點：第一種觀點是對企業勞動爭議調解持肯定態度，多數學者認為企業勞動爭議調解委員會具有存在的必要性，并對其更好地發揮調解作用提出完善建議；第二種觀點則對企業勞動爭議調解持否定態度，認為企業勞動爭議調解委員會具有缺陷性，沒有真正發揮調解組織的作用，主張廢除企業勞動爭議調解制度（見表 1）。

表1 對企業勞動爭議調解制度的支持與反對

支持方觀點方面，邊敬齋、周萬玲（1993）認為，勞動爭議發生在企業，企業調解發揮著特別重要的作用。企業調解使職工群眾與企業領導直接對話，有利于促進職工與企業的團結。企業調解組織熟悉職工和企業的情況，能及時解決矛盾，防止矛盾的擴大和激化，及時排除企業生產、工作的干擾，提高職工工作效率。掌握產生勞動爭議的規律，有針對性地開展勞動爭議預防工作。陳天培（1995）探討了企業勞動爭議調解委員會的法律地位和指導關系。企業勞動爭議調解委員會應體現執法職能，履行執法效能，發揮法律制約作用。據此應當強化企業勞動爭議調解委員會的法律地位，并且其指導關系應當不受制于企業工會，而是在當地政府勞動行政部門指導下工作，日常工作由地方勞動爭議仲裁委員會辦事機構負責，這樣才有利于企業調解組織發揮有效作用。關懷、曹艷春（2000）認為，我國大部分勞動爭議通過企業內部調解解決，矛盾及時消滅在基層，建立了有利于生產發展的和諧勞動關系。但是勞動爭議的企業調解存在隨意性大、強迫接受調解、沒有堅持三方原則等問題，需要我們針對上述問題對勞動爭議的企業調解進行完善，把企業調解工作做得更好。施凱（2012）梳理了部分企業勞動爭議的預防調解經驗，提出提升企業自主解決爭議能力的建議。江西銅業集團公司設立了總部、廠礦和車間三級勞動爭議調解組織，并將勞動爭議預防調解工作納入公司風險控制項目管理體系。首鋼成立全國第一家勞動爭議調解中心，調解中心的工作使首鋼勞動關系明顯改善，當地仲裁機構立案的案件數量逐年下降。趙磊、劉暢（2018）對我國勞動爭議調解仲裁制度恢復30年進行了回顧和展望，他在回顧取得的成就中指出，全國各地的人社部門聯合工會、企業聯合會等部門多舉措推動企業調解組織建設，企業調解組織普遍建立。在未來展望中，提出要推動企業自主成立更多的勞動爭議調解組織。

上述文獻梳理表明，支持企業建立勞動爭議調解委員會的一方，在承認企業勞動爭議調解委員會存在一些問題的同時，更加肯定企業勞動爭議調解在處理勞動爭議的基層作用是其他調解組織無法替代的，企業勞動爭議調解對于企業預防勞動爭議擴大化、推動企業內部良性勞動關系的發展起著積極作用。

反對方觀點方面，羅興國（2004）論述了勞動爭議的基層調解制度，其中所指的基層調解即是企業調解。他認為，基層調解不具有普遍適用性，拖延了糾紛解決時間，導致程序重復，達成的協議無法律效力，使得制度的設置不具有意義，同時調解組織自身存在嚴重問題。他主張在勞動爭議處理中堅持調解原則，但不應該包含勞動爭議的基層調解；可以通過一系列制度的配套設計來化解廢除基層調解帶來的震蕩。孫德強（2005）認為，企業勞動爭議調解制度之所以沒有發揮出應有的作用，主要原因在于存在體制性的缺陷。主要是企業勞動爭議調解委員會的性質與工會的基本職責相沖突，我國目前的企業勞動爭議調解實際上是協商，因此他建議將企業勞動爭議調解委員會撤銷，成立一個不依附企業、不依附工會的由政府主導的勞動爭議調解機構。尹明生（2011）認為，“兩方代表”組成的企業勞動爭議調解委員會制度缺乏獨立性、公正性，難以成為真正的組織體；技術設計上也存在缺陷，使企業勞動爭議調解委員會處于“兩難”境地。從國際視角分析，世界上大多數國家、地區都沒有企業勞動爭議調解委員會制度，因此我國應當廢除這一制度。陳瑤（2014），對現行企業勞動爭議調解委員會制度進行了批判性分析，主要是組建率不高，調解成功率低。他提出了重構企業勞動爭議調解委員會制度的兩種思路。一是將企業勞動爭議調解委員會改為企業內勞資糾紛協商平臺。另一思路是在企業外部由獨立的“第三方機構”，依據“三方原則”，設置獨立于企業的勞動爭議調解委員會。

梳理反對方觀點的文獻發現，有關學者主要是從組建率、調解時長和程序的有效性、調解協議執行情況、調解組織缺陷、國際視角等角度對企業勞動爭議調解進行批駁，認為企業勞動爭議調解委員會處于近乎失靈狀態，提出撤銷或重構新的勞動爭議調解組織。

二、企業調解能力不足的對比分析

通過分析《中國勞動統計年鑒》和《中國統計年鑒》近五年的相關數據發現，企業勞動爭議調解委員會，無論是從數量規模、運行效率還是與其他調解組織的調解質量對比，其具有明顯的不足。這些滯后表現使企業勞動爭議調解組織處于被批判之境。

（一）企業勞動爭議調解委員會規模與企業數量規模懸殊

目前，企業勞動爭議調解委員會主要集中建立在國有企業和大型非公有制企業，規模數量還比較小，這與龐大的企業數量相比差距較大。2014年至2017年，全國建立勞動爭議調解委員會的基層工會數分別是1026642個、1046972個、1091269個和1045485個②，但是2014年至2017年全國各類型企業法人單位數 （按地區和登記注冊類型的統計數據）分別有10617154個、12593254個、14618448個和18097682個③，兩者比率分別為9.22%、8.15%，7.47%和5.78%，二者存在巨大的差距。周靜運用“中國雇主—雇員匹配數據（2013）”進行了專門分析，在441家調查企業中，已建立企業內部勞動爭議調解委員會的僅有82家，占比為18.6%④。這些數據反映出企業內部勞動爭議調解委員會覆蓋企業的比例太低，企業發揮內部化解勞動爭議能力的空間太小。

圖1 企業勞動爭議調解委員會數量與企業數量對比

（二）企業調解成功案件數約占受理勞動爭議調解案件總數的一半

從近五年企業勞動爭議調解委員會受理勞動爭議案件數與調解成功案件數的比率分析來看，2013—2017年調解勞動爭議成功案件數分別為 122507件、120301件、116201件、111884件和93228件，受理的勞動爭議案件數分別是250918件、231709 件、210687 件、250476 件和 209678件。受理的勞動爭議案件調解成功率分別是48.82%、51.92%、55.15%、47.45%和44.46%。數據顯示，企業勞動爭議調解委員會基本上能成功調解一半案件，這說明企業勞動爭議調解在發揮作用，但是調解力度還不足，其調解效力還需提升。

圖2 企業調解成功案件數與受理案件數對比

（三）企業調解成功率低于仲裁機構調解成功率

從企業勞動爭議委員會調解勞動爭議案件數量與仲裁機構調解勞動爭議案件數量相比，前者處理勞動爭議案件的比例也較低。2013—2017年企業調解成功勞動爭議案件數量分別是122507件、120301 件、116201 件、111884件和93228件，2013—2017年仲裁機構調解勞動爭議案件數量分別為 311806件、321598件、362814件、389109和390278件，前者與后者的比率分別為 1:2.55、1:2.67、1:3.12、1:3.48 和 1:4.19。這組數據表明，勞動仲裁機構調解成功率是企業勞動爭議調解委員會調解成功率的2倍至4倍，說明企業勞動爭議調解的調解質量，相對于仲裁機構的調解質量相比而言還是比較低弱。

圖3 企業調解案件數與勞動仲裁調解案件數對比

三、發展企業調解組織的合理性緣由

學者對企業勞動爭議調解支持與反對的討論日益激烈，而現行企業勞動爭議調解能力表現又確實不足。那么今后企業調解組織到底是應該予以完善還是從調解網絡中予以廢除，這需要從調解制度的歷史沿革和建設企業勞動關系的高度上思考。本文認為，立足于我國勞動爭議調解制度的歷史發展、企業社會責任理論、戰略勞動關系理論和勞動關系氛圍理論，應該合理發展企業勞動爭議調解組織而不是廢除企業勞動爭議調解制度。

（一）企業勞動爭議調解是中國特色勞動爭議調解制度的重要組成部分

有學者考察了西方多數國家的勞動爭議調解制度，認為世界上多數國家、地區都沒有規定企業勞動爭議調解委員會制度，從這個角度考慮應當廢除企業勞動爭議調解委員會制度[2]。回顧1987年以來，我國開始恢復勞動爭議處理制度，頒布了一系列涉及勞動爭議調解的相關法律法規，企業調解組織一直都是重要的組成部分，形成了具有中國特色的勞動爭議調解制度。1987年《國營企業勞動爭議處理暫行規定》提出，企業應當設立有層次的調解委員會，規定了調解原則和調解期限。1993年《企業勞動爭議處理條例》規定了企業勞動爭議調解委員會的設立、組織形式和調解規則。1995年《勞動法》從法律形式上對企業勞動爭議調解委員會予以確認，企業勞動爭議調解制度從立法層面建立起來。2008年《勞動爭議調解仲裁法》擴大了勞動爭議調解組織范圍，但是企業調解組織位于各種調解組織的第一位。2012年《企業勞動爭議協商調解規定》對企業勞動爭議調解委員會的分類設立、調解委員會代表比例、調解委員會和調解員的工作職責以及調解協議書效力，都做了詳細規定。2015年《中共中央、國務院關于構建和諧勞動關系的意見》明確指出，堅持“預防為主，基層為主，調解為主”的工作方針，加強企業勞動爭議調解委員會建設，推動各類企業普遍建立內部勞動爭議協商調解機制。同年的《關于加強專業性勞動爭議調解工作的意見》指出，積極推動企業勞動爭議調解組織建設，提高企業自主解決爭議的能力。2017年《關于進一步加強勞動人事爭議調解仲裁 完善多元處理機制的意見》指出，建立健全多層次勞動人事爭議調解組織網絡，包括積極推動企業勞動爭議調解委員會建設。勞動爭議調解制度經過30多年的發展，我國勞動爭議調解體系構建出多主體、多方式、多層次的爭議處理格局，形成多層次、廣覆蓋的調解組織網絡。企業調解組織在這種多元處理格局和多層次調解組織網絡中始終保有一席之地，并且不斷得到國家的積極支持，原因是勞動爭議的源頭在企業，解決勞動爭議也要從企業開始。發展企業調解組織，員工可以充分行使提請勞動爭議處理的權利、擁有公平對話的機會和充分的表達權，這是中國特色社會主義群眾路線在勞動爭議處理領域里的充分體現，形成了具有中國特色的勞動爭議調解制度。

（二）企業勞動爭議調解是企業履行社會責任的需要

企業社會責任是企業在創造利潤和價值的同時，還要對利益相關者承擔的責任。反對設置企業調解組織的學者單純把企業作為經濟組織的存在，忽視了企業社會責任對促進企業構建和諧勞動關系的作用。阿奇·B.卡羅爾提出了著名的“企業社會責任金字塔”，金字塔從第一層次到第四層次分別是經濟責任（權重為4）、法律責任（權重為 3）、倫理責任（權重為 2）、慈善/自愿責任（權重為1）。卡羅爾的企業社會責任金字塔模型表明，企業要謀求可持續發展，必須承擔除經濟責任之外更多的相關責任。因為一個沒有盈利的企業最終是不可能存活下去的，一個不遵守社會法律的企業最終是無法立足的；一個不能保證員工基本利益的企業，最終是不可能發展壯大的[3]。依據企業社會責任理論，員工作為企業的利益相關者，與企業形成相互依存關系；企業在發展的同時，必須承擔對員工工資報酬、工作時間、社會保障、職業安全與衛生等勞動權益的責任。企業調解組織由企業代表、員工代表和工會代表組成，最了解企業對員工承擔的責任和義務，是企業對員工履行社會責任最適合的監督者，便于監督企業對員工社會責任的履行程度，及時反映企業對員工履行社會責任中存在的問題。對化解企業勞資矛盾沖突，實現企業和諧勞動關系有促進作用。

（三）企業勞動爭議調解使企業沖突管理系統有效運行

反對企業調解組織發展的觀點主要集中在企業調解組織具有非強制性、非獨立性、法律地位和組織公信力低下等特點，造成企業調解組織建設緩慢，調解效力不足。這是當前企業調解組織發展不完善的表現，并不能就此否認企業調解組織存在的積極意義。當前在勞動關系領域，由于我國倡導構建共建共享的發展理念，推動企業和職工協商共事、機制共建、效益共創、利益共享[4]，所以必須創新企業人力資源管理方式，從人力資源管理轉向戰略勞動關系管理。從戰略勞動關系理論分析，勞資雙方雖然盡量謀求發展的最大一致性，但是兩者的利益取向有著本質的不同，必然存在沖突。企業通過建立勞資溝通機制，即建設包括預防、協商、調解、仲裁和訴訟五個子系統的企業沖突管理系統，來解決工作場所中所發生的各種沖突和糾紛。評判這一沖突管理系統有效發揮作用的原則，是時間第一原則和組織內部解決原則[5]。也就是說，勞資沖突和糾紛應當在第一時間內化解于企業內部，以防釀成社會性群體事件。只有設置在企業內部的勞動爭議調解組織，能夠第一時間掌握勞資糾紛事件，了解企業勞資沖突原因，實地開展勞資沖突調查，對勞資沖突進行緊急干預，防止勞資沖突進一步擴大化，因而企業調解組織是企業沖突管理系統最適合的維護者。

（四）企業勞動爭議調解促進企業勞資關系氛圍的建設

勞資關系氛圍是組織成員對一個組織的勞資關系的行為和實踐的共同感知，是員工感知與管理層合作和共享利益的程度[6]。反對設置企業調解組織的學者只關注企業調解組織的調解作用，忽視了勞動關系氛圍建設對企業勞動爭議發生的預防作用。勞資關系氛圍作為組織氛圍的一個子系統，可以影響員工的工作態度和行為，因此企業構建勞動關系氛圍的意義，在于它有利于轉變員工的心理狀態，包括員工的工作動機、態度、士氣和行為等方面，從而提高企業績效，促進企業發展。基于勞動關系氛圍理論，企業內部有必要設置關于勞動關系調整的組織機構，促進和推動企業勞動關系氛圍的建設，因此設置企業調解組織是最恰當的。企業調解組織可以迅速干預員工心理預期與企業勞動關系實踐之間的差距，及時調整二者之間的差距，不斷修正員工心理期望和企業勞動關系管理行為。這有助于企業內部形成濃厚的勞資關系調整氛圍，拒絕滋生勞資沖突的有害氛圍，有利于企業開展預防勞動爭議的工作。

四、企業勞動爭議調解合理性發展的建議

當前，在勞動爭議多元處理的格局下，國家提倡積極推動企業勞動爭議調解委員會的建設，目的是提升企業自主預防和自主解決勞動爭議的能力。必須重新認識企業調解組織，對其進行改進以克服現有的弊端，實現企業調解組織的合理性發展，才能真正發揮出它的源頭治理作用。

（一）運用全面發展觀認識企業勞動爭議調解組織的存在意義

單純從勞動爭議調解效果的角度看待企業調解組織是片面的，而要從全面發展觀的視角理解企業調解組織對于企業和諧勞動關系建設的意義。這種全面發展觀就是要從企業制度、企業責任、企業戰略、企業文化的高度全面審視，理性認識企業調解組織存在于企業中的現實意義。首先，發展企業勞動爭議調解有利于形成中國特色的勞動爭議調解制度。企業調解組織能夠最廣泛、最深入地觸及到員工各個層面，為企業和員工搭建好勞動權益積極對話的平臺，是具有中國特色的群眾路線在勞動爭議調解領域中的最佳體現形式。其次，發展企業勞動爭議調解有利于企業履行對員工的社會責任。對員工負責也是企業履行社會責任的一部分，企業調解組織最了解企業的經營情況和員工的利益追求，因而是企業對員工履行社會責任的最好監督者。再者，發展企業勞動爭議調解有利于企業開展戰略勞動關系管理。企業沖突管理系統是企業戰略勞動關系管理的重要內容，企業調解組織可以第一時間把沖突化解于組織內部，防止沖突的擴大化和社會化，因而是企業沖突管理系統最好的維護者。最后，發展企業勞動爭議調解有利于企業構建勞動關系氛圍。企業勞動關系氛圍是企業勞動關系健康和諧的感知器。企業調解組織平時積極干預企業行為以及員工感知，有助于建設良好的企業勞動關系氛圍，因而是最好的企業勞動關系氛圍的建設者。

（二）延伸企業調解組織工作職能鏈，提高企業調解組織的認知度和公信力

企業調解組織的工作職能鏈應當得到延伸，從只注重調解職能擴展到形成“宣傳—監督—調解—反饋”完善的工作職能鏈條，提高企業調解在員工中的認知度和公信力。在新員工入職、崗位調動等日常工作中，都可以對企業員工和管理者宣傳勞動法律法規中關于勞動者和用人單位的權利與義務，促使雙方在日常工作中建立起維護健康勞動關系的意識，規范勞動者的工作行為和管理者的管理行為，防止產生勞動糾紛，達到事前預防勞動爭議的目的。如中國水利水電第四工程局在每個項目開工前，收集與該項目、地區相關的勞動法律政策、用工隱患、爭議案例信息并對其進行分析，有針對性地提出勞動爭議預防措施。在容易引發勞動爭議的勞動報酬、工作時間、社會保險、經濟賠償金、職業安全等方面加強對用工單位管理行為的監督，在完成勞動任務、執行勞動安全衛生規程、遵守勞動紀律和職業道德等方面加強對勞動者行為的監督，從工作過程中防范勞動爭議不端行為。同時，督促企業構建暢通的勞資雙方溝通機制，多渠道多樣化收集員工對勞動權益問題的異議，及時化解員工與企業的勞資矛盾，達到事中化解勞動爭議的目的，比如效仿美國的開門政策制度和德國的定期商談制度，員工及時將工作的不滿與抱怨通過正式的申訴制度與雇主進行溝通，避免勞動爭議的產生。要做好典型勞動爭議案件的整理分析工作，對這些案件的起因、發展、調解過程和調解結果進行深入研判，形成對今后企業處理勞動爭議有參考性的建議，避免企業勞動關系建設陷入誤區。完善企業調解組織的工作程序，形成企業調解工作制度，達到事后防范勞動爭議的目的。

（三）建立企業預防調解經費制度，購買社會服務，增強企業調解的專業性和獨立性

企業勞動爭議的預防和處理工作是企業的一項長期基本任務，有必要建立調解工作經費保障制度，每年按當年工資總額的一定百分比提取勞動爭議預防調解專用經費，如四川明星電力集團公司每年按當年工資總額的0.5%提取勞動爭議預防調解專用經費[7]，這些經費可以用來購買專業化社會調解組織服務。這符合我國倡導的建設社會化“大調解”格局的趨勢。專業化社會調解組織在調處工作中具有靈活度和信任感，調解員專業性強、經驗豐富，調解組織是獨立的第三方[8]。但是專業化社會調解組織的劣勢，是很難獲得足夠的資金支持來維護組織的正常運轉。企業可以向社會化專業調解組織繳納預防調解經費，將專業化社會調解組織的專家引進企業調解組織，并實行定期到訪制度。這個做法，一方面增強了企業調解的內部力量，提升了企業調解的專業性和獨立性；同時勞動爭議調解專家長期服務于企業，能夠更有針對性地指導企業勞動爭議的預防和處理工作；此外，解決了專業化社會調解組織的資金問題，能夠維持這些組織的發展，擴展專業化社會調解組織的生存空間，實現企業調解組織和專業化社會調解組織的雙贏。

（四）建立地方企業、仲裁機構和法院三方勞動爭議調解定期溝通制度，提升企業調解效能

企業調解、仲裁調解和法院調解是勞動爭議調解的三道程序，其設計初衷是把勞動爭議盡量化解在基層，解決在企業內部，節約社會調解資源，但事實上多數勞動爭議重復使用這三種調解程序，造成調解資源的浪費。為提升企業調解效力，節約社會調解成本，企業應當與當地仲裁機構和法院聯合建立勞動爭議調解定期溝通制度，通報近期企業的勞動關系狀況，就典型的勞動爭議案例在溝通會上開展研討，仲裁機構和法院給予專業的意見，提出建設性的意見。這樣的定期溝通制度，可以提高企業調解人員的專業素養，提升企業調解效能，同時排除一些不必要進入仲裁和法院程序的勞動爭議案件，能夠有效節約社會調解資源。

注釋

①2006年 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》頒布后，隨后勞動行政部門提出的勞動關系新治理方針。

②數據來源于 《中國勞動統計年鑒》（2015—2018年），中國統計出版社，2015—2017年。

③數據來源于《中國統計年鑒》（2015—2017年），中國統計出版社，2015—2017年。

④周靜，程延園.中國企業內部勞動爭議預防調解狀況研究——基于“中國雇主—雇員匹配數據”（2013）[J].中國人力資源開發，2016（16）.