社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的模式與機(jī)制初析

文/陸淑珍

目前，我國人口老齡化進(jìn)入加速時期，據(jù)2015年全國人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上人口為22182萬人，占16.15%。同2010年第六次全國人口普查相比，比重上升2.89個百分點。全國老齡工作委員會辦公室曾預(yù)測，2050年我國的老年人口數(shù)量將達(dá)到其最高紀(jì)錄4.72億。與人口老齡化壓力的不斷增大的同時，家庭規(guī)模的縮小弱化了傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式。在這樣的現(xiàn)實情況下，探索一種適合我國國情的養(yǎng)老方式就變得勢在必行。經(jīng)過多年摸索，社區(qū)養(yǎng)老模式逐漸被社會認(rèn)同，成為我國養(yǎng)老服務(wù)提供的主要模式。針對社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老模式和機(jī)制的研究，將推動社會組織積極健康發(fā)展，也為我國實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)總體水平的提升做出一定的貢獻(xiàn)。因此，對社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)問題的研究具有創(chuàng)新意義和現(xiàn)實必要性。

一、社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)重要性

社會組織是指為了能夠?qū)崿F(xiàn)一定社會功能，完成既定任務(wù)和目標(biāo)而形成的社會群體。社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)性質(zhì)的組織在國家民政部門登記和審核后，可以被納入到社會組織。社會組織具有不同的表現(xiàn)形式，例如：民間組織、非盈利組織等，具有一定的自治性和公益性。社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)所指的社會組織主要針對具有非盈利性，具有公益性特征的社會服務(wù)組織而言。

我國現(xiàn)行的養(yǎng)老模式主要包括家庭模式養(yǎng)老，國家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式養(yǎng)老和社區(qū)模式的養(yǎng)老。從當(dāng)前社會發(fā)展來看，社區(qū)養(yǎng)老將成為未來養(yǎng)老服務(wù)中主要模式，具有較為廣闊的發(fā)展空間和服務(wù)質(zhì)量提升空間，社區(qū)養(yǎng)老不僅能夠讓老年生活體驗到社區(qū)豐富多彩的生活還能夠享受到家庭帶來的溫馨。因此受到社會和老年人的青睞。社區(qū)養(yǎng)老是在政府相關(guān)養(yǎng)老政策指導(dǎo)下，通過社會組織參與對社會資源進(jìn)行整合，為社區(qū)老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，具有較強(qiáng)的服務(wù)性質(zhì)。社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的重要性主要體現(xiàn)在三點：

第一，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老有助于政府職能轉(zhuǎn)變。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是基于政府全能型的管理下形成的，隨著政府職能的下放，社區(qū)服務(wù)逐步完善后，政府將更多的服務(wù)職能下放給社區(qū)，由社區(qū)替代政府執(zhí)行服務(wù)工作，社會組織在相關(guān)的政策扶持下，結(jié)合社區(qū)的養(yǎng)老需求為社區(qū)養(yǎng)老提供服務(wù)并獲取相應(yīng)回報。社會組織作為社會力量，參與社區(qū)養(yǎng)老有助于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能的完善，有效分?jǐn)傉姆?wù)職能，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

第二，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老有助于提供多元化服務(wù)。社會組織不斷實現(xiàn)自我服務(wù)功能的完善，提高服務(wù)質(zhì)量，發(fā)展多元化服務(wù)形式，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求做出快速、靈活的反應(yīng)。本課題組在廣州和佛山兩地開展的專項問卷調(diào)查，了解到，老年人的養(yǎng)老需求呈現(xiàn)出多樣性，對生活質(zhì)量的要求發(fā)生了多層次改變。而目前當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的養(yǎng)老條件和服務(wù)遠(yuǎn)無法滿足老年人需要，因此社會組織的參與，將以其專業(yè)的服務(wù)，滿足老年人的養(yǎng)老需求，促進(jìn)美好生活的實現(xiàn)。

第三，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老符合市場發(fā)展需求。傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式是基于政府全面承擔(dān)的基礎(chǔ)上形成的。現(xiàn)今，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，以政策制定者和服務(wù)購買者角色，完善了當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)體制架構(gòu)，通過購買服務(wù)的方式，推進(jìn)了社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老，同時完善相關(guān)監(jiān)督機(jī)制對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評估和監(jiān)督，這樣操作符合當(dāng)前市場競爭機(jī)制，并能夠促進(jìn)社會組織健康發(fā)展，不斷實現(xiàn)自我改進(jìn)和完善，提高服務(wù)質(zhì)量。

二、社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的模式與機(jī)制

社區(qū)養(yǎng)老是指老年人能夠在自己居住環(huán)境和生活范圍內(nèi)接受養(yǎng)老服務(wù)，不但能夠得到社區(qū)養(yǎng)老的專業(yè)化服務(wù)，還能夠感受到家庭環(huán)境帶來的心理和精神層面的安全感和幸福感。在課題組的調(diào)查區(qū)域內(nèi)，社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)常見模式主要包括以下兩種。

（一）嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式

這種模式下通過在社區(qū)設(shè)立養(yǎng)護(hù)中心，以社區(qū)優(yōu)勢地理位置作為依托，采用政府購買服務(wù)的運營模式，為社區(qū)老年人提供服務(wù)。這種養(yǎng)老服務(wù)模式解決了老年人就近養(yǎng)老的問題，而且具有靈活的運營模式，可以采用日托方式享受養(yǎng)老服務(wù)，也可以選著助餐項目作為服務(wù)需求。在原有街道家庭綜合服務(wù)中心設(shè)立日托服務(wù)，配餐服務(wù)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)日托中心的老年人較少，來此的老年人大多為健康低齡長者，所提供服務(wù)和發(fā)揮作用較為有限。助餐項目開展一段時間后，參與助餐的老年人有明顯下降。因此，嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式在服務(wù)項目和覆蓋面的設(shè)計上需要進(jìn)一步完善。

（二）PPP養(yǎng)老服務(wù)模式

這種養(yǎng)老服務(wù)模式由政府提供養(yǎng)老設(shè)施和硬件條件，社會組織承包并提供相應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)。

這種養(yǎng)老服務(wù)模式能夠有效吸引社會資本投入到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，將社區(qū)和社會資本進(jìn)行整合，降低政府在養(yǎng)老服務(wù)中的投入。不僅如此，通過這種方式，政府能夠掌握養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督的主動性，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。2019年4月，新華網(wǎng)發(fā)表了“國務(wù)院鼓勵PPP模式促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”的文章，文章中引述了國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》內(nèi)容，要求全國各地健全政府主導(dǎo)、社會參與的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，并將養(yǎng)老服務(wù)政策納入到政績考核范圍。可見，PPP養(yǎng)老服務(wù)模式將在我國養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮更大的作用。調(diào)查中，在政府推動并實施了有關(guān)指導(dǎo)意見，在有條件的社區(qū)設(shè)置“社區(qū)幸福院”形式，向社會工作機(jī)構(gòu)購買專業(yè)為老服務(wù)，以獎補(bǔ)評級方式進(jìn)行扶持。這一模式，實施的問題在于前期社區(qū)需要能夠提供養(yǎng)老設(shè)置和硬件條件，而對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)社區(qū)，投入條件非常有限，只能等待相鄰社區(qū)開設(shè)幸福院后發(fā)揮區(qū)域輻射作用享有為老服務(wù)。然而往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)社區(qū)養(yǎng)老需求更為強(qiáng)烈。因此這個問題是需要去有效解決的。另一方面，不同社區(qū)養(yǎng)老需求特點不一樣，需要因地制宜的提供為老服務(wù)。為了更好運作社區(qū)幸福院，社會組織的進(jìn)入可以提前，參與籌建和設(shè)施裝修等環(huán)節(jié)。社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的這種模式，社會組織應(yīng)該是全程參與的，從項目設(shè)計、實施到評估的完整過程。

（三）政府購買服務(wù)社區(qū)養(yǎng)老模式

政府購買服務(wù)養(yǎng)老服務(wù)模式是指政府將自身承擔(dān)的養(yǎng)老服務(wù)通過購買服務(wù)的方式交給具有相應(yīng)資質(zhì)的社會組織完成，政府與社會組織簽訂服務(wù)協(xié)議或合約，社會組織的養(yǎng)老服務(wù)受到政府的監(jiān)督，這種服務(wù)模式一方面可以通過將政府財政補(bǔ)貼劃撥給社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，另一方面可以通過向老年人發(fā)放服務(wù)劵方式，有老年人結(jié)合自己的服務(wù)需求，購買社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。這種模式主要面對托底人群，政府補(bǔ)貼，專業(yè)機(jī)構(gòu)提供定期上門服務(wù)，服務(wù)主要涉及家居清潔、健康指導(dǎo)、康復(fù)訓(xùn)練等項目。另一方面，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)補(bǔ)貼，為戶籍老年人提供一年一次的身體檢查，以及健康宣講類型的常見病預(yù)防和治療知識講座。

三、社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在的問題和解決策略

（一）存在問題

社會組織資源整合能力有限。社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，需要對老年人的需求進(jìn)行評估，并對當(dāng)前社會資源進(jìn)行整合，這樣才能夠滿足老年人生活、醫(yī)療和精神方面的需求。但是，我國社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式尚處于發(fā)展的探索階段，社會組織結(jié)構(gòu)和功能還不完善，在社會資源溝通方面還存在嚴(yán)重不足。開展服務(wù)過程中，政府與社會組織各自職能的界限和彼此關(guān)系還有待進(jìn)一步梳理。否則較難發(fā)揮社會組織服務(wù)的主觀能動性。

（二）財政對社會組織支持有限

社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)是基于政府購買服務(wù)，政府與社會組織簽署合約的基礎(chǔ)上，政府財政需要為社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)提供資金上的支持。但是，處在當(dāng)前社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式探索初期，社會和群眾尚未對服務(wù)形成認(rèn)知，對社會組織提供的服務(wù)尚未認(rèn)可，進(jìn)而，社會組織要獲得政府財政資金支持還存在較大難度；另外，我國現(xiàn)有的養(yǎng)老體制下，政府財政能夠給予社會組織的資金支持力度有限，資金來源也相對狹窄，這也限制了政府財政對社會組織資金支持能力；此外，我國社會組織大多為非盈利性組織，缺乏其他獲取資金渠道，對政府財政資金依賴性較高，而所得的資金支持有限，進(jìn)而限制了社會組織的發(fā)展。

（三）缺乏養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才

社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要依賴于專業(yè)人才的管理和服務(wù)，但是在專業(yè)人才獲取和保留中存在較大問題。一方面我國以往對缺少專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)教育，現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擁有護(hù)理人員大多是醫(yī)療機(jī)構(gòu)退居二線的護(hù)理人員，年齡結(jié)構(gòu)普遍偏高，而且所提供的服務(wù)具有較強(qiáng)的針對性。而老年養(yǎng)老服務(wù)的護(hù)理工作不僅需要醫(yī)療方面的知識，還需要具有心理和精神上分撫慰，要求更加廣泛，因此，現(xiàn)有的護(hù)理人員業(yè)務(wù)上存在明顯的短板；另一方面，我國當(dāng)前在中職和高職院校加大了老年護(hù)理人才的培養(yǎng)。但是基于當(dāng)前我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，護(hù)理人員收入普遍較低，而且社會對服務(wù)人員心理預(yù)期較高，對護(hù)理人員缺乏必要的理解和尊重，導(dǎo)致護(hù)理人員轉(zhuǎn)行和流失情況較為嚴(yán)重。因此，我國養(yǎng)老服務(wù)人才相對匱乏。

（四）解決策略

1.建立和完善社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老的法律法規(guī)

首先，要發(fā)展社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，需要制定相關(guān)政策，建立起相關(guān)制度和法律法規(guī)，對社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)給予制度和法律支持，明確社會組織在參與社區(qū)養(yǎng)老中的性質(zhì)和地位。

其次，要加強(qiáng)對社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式的宣傳工作，增進(jìn)社會公眾對社會組織的認(rèn)識，提高對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)各類模式的認(rèn)知和理解，將社會組織的公益性和非盈利性與其他模式的盈利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)加以區(qū)分，給予社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式大力支持，對所提供的服務(wù)給予理解和尊重，給社會組織提供成長和發(fā)展的時間和空間。

2.完善社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老監(jiān)督機(jī)制

要發(fā)展社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，需要加強(qiáng)政府監(jiān)督職能。對社會組織的準(zhǔn)入管理，資質(zhì)和專業(yè)人員配置的標(biāo)準(zhǔn)，資金的使用，服務(wù)質(zhì)量的評估都應(yīng)該建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，確保服務(wù)的精準(zhǔn)和水平。完善的監(jiān)督機(jī)制也有助于促進(jìn)社區(qū)組織的健康發(fā)展，推動養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，切實解決我國的養(yǎng)老問題。

3.融入市場競爭理念，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提高

要發(fā)展社會組織參與社會養(yǎng)老服務(wù)模式，需要促進(jìn)社會組織自身生態(tài)的形成，通過引進(jìn)市場競爭機(jī)制，促進(jìn)社會組織自身凈化能力的形成。在社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式形成初期，會存在諸多問題，政府和社會能夠給予一定程度的理解和包容，但是并非意味著是對問題存在的默許，需要社會組織不斷提高自身服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)意識，完善內(nèi)部協(xié)調(diào)和管理，提供最優(yōu)的服務(wù)，這樣才能夠獲得社會和市場的認(rèn)可。

4.加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展

社會組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式下，要加強(qiáng)人才的培養(yǎng)。養(yǎng)老服務(wù)與其他醫(yī)療護(hù)理專業(yè)存在許多不同，要求更加全面，服務(wù)意識更強(qiáng)。而我國現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)教師隊伍大多是基于醫(yī)學(xué)護(hù)理專業(yè)發(fā)展來的，存在較大的專業(yè)局限，需要豐富養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)內(nèi)涵，培養(yǎng)出高素質(zhì)人才，這樣才能夠符合當(dāng)前我國人口老齡化時代發(fā)展需求。在2019年10月9日教育部辦公廳等七部門《關(guān)于教育支持社會服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提高緊缺人才培養(yǎng)培訓(xùn)質(zhì)量的意見》明確提到支持老年服務(wù)人才培養(yǎng)的相關(guān)政策意見。希望以此契機(jī)，迎來我國老年服務(wù)人才的質(zhì)量擴(kuò)容提質(zhì)新階段。

我們?nèi)丝诶淆g化加速發(fā)展，許多的養(yǎng)老問題呈現(xiàn)出時代性和多元性，需要養(yǎng)老體制進(jìn)一步完善。充分發(fā)揮社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)為解決養(yǎng)老問題提供了有效路徑和辦法。社會組織作為重要的社會力量，將以它的專業(yè)性，參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，為老年人提供精準(zhǔn)服務(wù)，推動我國養(yǎng)老行業(yè)的長足發(fā)展，促進(jìn)老年人美好生活實現(xiàn)。