公共政策變遷之原因探析

文/張留飛

一、公共政策變遷的理解

公共政策是統治階級為維護階級統治，通過調節社會公共利益，減少和弱化社會矛盾，促進社會和諧穩定的一種過程。公共政策涉及政治、經濟、文化、生態等等，大到國家的內政外交，小到公民的日常衣食住行都要受其影響。公共政策學的開創者哈羅德·拉斯韋爾認為：“公共政策是一種含有目標、價值和策略的大型計劃?！盵1]而我國學者陳慶云認為：“公共政策是政府依據特定時期的目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會公共利益的過程中所制定的行為準則?！盵2]可以說，公共政策亦是因時而立，公共政策的變遷是一種社會常態，因為政策本身就包含一種動態變化的過程，正如霍格伍德和彼得斯所言，“所有政策本身就是一種變遷”。[3]科學合理的公共政策引導著社會朝著政策目標方向發展，調控和分配社會利益，促進社會文明進步。

公共政策的變遷是一個政策調整的過程，政策的變遷反映出社會發展變化對新政策的需要。美國政策學者安德森曾把政策變遷看成一個政策取代另一個政策的過程，包括新政策的實施和舊政策的修正和廢止。而我國學者張國慶則以“政策調整”來解釋政策變遷，他認為：“政策調整是政策過程中不可缺少的環節。任何一項政策都需要做出一定的調整以適應情況的變化。人們在制定政策時，對影響政策的因素及政策產生的可能結果都不可能認識得很全面，因此，隨著人們對政策問題認識的深化，對政策本身做出相應的調整亦是必然。”[4]有學者認為政策變遷“本身是一個過程，這個過程的主題是變革現行不合理政策?！盵5]國內學者王騷和靳曉熙則認為：“所謂政策變遷是指不同政策間的替代與轉換過程。從動態均衡的角度看來，可以將政策變遷過程分為政策失衡、政策創新、政策均衡三個階段。通過這三個環節揭示出政策變遷過程中，政策從原有均衡狀態演變為失衡狀態，再通過創新變革向新的均衡狀態轉變這一規律?！盵6]這些關于政策變遷的論述，有助于我們更好地從不同角度去理解公共政策的變遷。

政策變遷往往是多種因素共同作用的結果，國內外專家學者一般將影響和決定政策變遷歸因于價值觀念、利益團體、社會輿論、突發性重大事件等等，而并沒有把政策變遷放在歷史發展的社會大背景下進行一個宏觀背景下的分析研究與闡述，缺乏對公共政策變遷的歷史必然性和應現實需要而生的分析與思考。但是，任何一種重大公共政策的變遷總是在特定的歷史大背景和社會大環境下發生的，只有帶著歷史的眼觀、發展的眼觀去研究思考公共政策的變遷，才能讓我們更好地理解公共政策因何而變遷，從而幫助公共政策理論的學習者更好地理解公共政策。

二、公共政策變遷的依據

（一）促進公共政策的優化

公共政策的本質是政府對社會利益實行的權威性分配。公共政策的制定主體是公共權力機關，所需要面對的是公共問題，任何公共政策的制定都不可避免地涉及到公共利益。在公共政策實行的過程中，由于社會處于不斷的變化發展之中，最初的公共政策可能已經不再適應變化發展后的國情社情。但是，公共政策的存在意義就是必須能夠解決社會問題，確保社會治理的有序性，能夠盡可能維護社會公平，確保社會穩定發展才行。這就要求公共政策必須“因地制宜”做出實時調整和優化，使其符合現實需要。

（二）保證公共政策目的的實現

任何公共政策的制定都有其目的，都是為了解決一定的社會問題，都是為了一定的政治目的、經濟目的等而制定的，而公共政策的執行者是公共行政機關，這就直接使得公共政策具有目的性與強制性。公共政策的制定一般都會根據國家的政治形勢、經濟形勢、發展目標等來進行，明確的目標使得公共政策的制定更具有現實意義，無目的的公共政策是毫無意義的。政策變遷可以適時調整政策主體內部關系、政策主體與客體的關系等，使之適應政策環境的變化，從而促進公共政策目的的實現。

（三）保持公共政策的連貫性

公共政策的目的為公共政策的執行起到導向性作用，要保證順利實現公共政策的目的，就必須保證公共政策的穩定性。只有連續的、持久的公共政策，才能得到公眾的認同，保證政策制定目標的順利實現。任何公共政策的內容是以現實為轉移的，公共政策變遷或調整保證了政策具有動態發展性，從而促進社會的穩定和發展進步。當然，公共政策的變動并不是頻繁而隨意的，公共政策的變遷必須根據現實需要，結合社會利益關系、公共政策環境的變動等因素，經過科學論證，才能最終做出調整和變動。

三、公共政策變遷的原因

一個國家的民族構成、文化歷史傳統、自然地理環境、自然資源等國情狀況是相對穩定的，但社會形勢、政治形勢、和國際環境等卻可能會在短期內發生較大變化，這些發展變化對一個國家特定時期內的重大公共政策的變遷或調整有著極其明顯的影響。

（一）社會形勢的變化

一個國家社會形勢變化的最明顯特征就是人口構成的變化，人口構成是一個國家綜合實力的基本體現，影響一個國家發展的潛力。不同的人口數量和結構，實行的公共政策也勢必有所區別。公共政策的明確性有助于政策的執行，同時也有助于提高公共政策的穩定性。人口數量多、人口結構復雜的國家，政府制定的公共政策往往高度囊括，具體的政策執行到了地方政府則表現出千差萬別的特點，為此，中央政府可能不得不頒布新的輔助性政策條令來保證之前所制定政策的有效實施，這也使得公共政策變得越來越多、越來越復雜。而人口數量少、人口結構較為單一的國家，政府制定的公共政策往往十分詳細，會直接對政策的具體執行做出詳細的規定。在特定的歷史時期，如果一個國家和社會的人口數量和結構產生較大變化，那么政府所制定的公共政策也就必須做出新的政策調整，以適應新的社會形勢變化。

（二）政治形勢的變化

政治形勢的變化對公共政策的變遷具有重要影響，政治形勢的發展走向深刻地影響著公共政策變遷的方向。在特定的歷史時期，一個國家的政治形勢如果產生較大變化，那么極有可能對整個國家的發展產生長遠的影響，很有可能決定國家的未來走向，而公共權力機關的公共政策制定也就可能因此而發生重大改變。政治形勢的變化可能會使得某些被忽視的社會問題凸顯，倒逼公共政策主體主動調整政策。政治禁錮的破除會解放人的思想，引起政策制定主體去關注那些過去被忽視的問題，采取新的方案，制定新的政策，以便適應變化了的政治形勢和社會環境?？梢哉f，在特定的歷史時期，政治形勢的變化是公共政策變遷的第一因素。

（三）國際環境的變化

任何國家都處于一定的國際環境中，國際環境的變化不可避免的會對一個國家產生影響，從而構成對一個國家或政府公共政策制定過程和結果的影響。當今世界，國與國之間的聯系越來越緊密，國家之間的政治經濟聯系日益緊密，世界性、區域性的國際合作組織內部成員國之間的合作成為一種發展潮流。在面對相似社會問題時，國家與國家之間往往會展開交流合作，互相學習對方社會各領域發展過程中的經驗，從而促進本國的發展，在此過程中即有可能存在政策變遷的情況發生。一個國家或國際組織對待另一個國家或地區的政策調整，往往也會引起相應國家或地區的對內對外政策調整。由此可見，國際環境的發展變化對一個國家政策變遷或調整的影響是不可忽視的。

（四）同類優化政策的吸引

一個好的政策往往對其他公共政策主體具有較大的吸引力，會促使其他政策主體向其學習借鑒其優化后的政策方案或理念。公共政策主體在針對某個問題制定政策時往往會考慮學習借鑒國內外其他同類型的備受好評的公共政策，在學習借鑒其他公共政策主體的公共政策制定經驗后制定相似的適合自身的新公共政策。新的公共政策或許只是做出了局部調整，但是其影響卻可能越來越大，甚至深入人心，影響著此后公共政策的制定過程。一些公共政策主體在發展過程中找到了更新進的解決社會問題的政策方案，從而對其他公共政策主體產生極大的吸引力，促使其他公共政策主體學習借鑒那些更優化的政策或理念，并由此制定一些適合本土的新政策。