新時代《學校體育工作條例》修改的法律審視

張程龍，譚小勇

1 現行《學校體育工作條例》制定的回望

1.1 《學校體育工作條例》制定的文本基礎

《學校體育工作條例》（簡稱《條例》）的產生并非一蹴而就。自中華人民共和國成立以來，國家便制定了諸多關于學校體育的法律文件，它們是《條例》產生的基礎與依據。在1949年頒布的《中國人民政治協商共同綱領》中便已經提到：“提倡發展國民體育。”這為以后學校體育的法制發展指明了基本的方向。1951年中央人民政府和當時的政務院頒布了《關于改善各級學校學生健康狀況的決定》；1954發布 《準備勞動與衛國體育制度暫行條例和項目標準》，在條文中根據不同的年級制定了不同的體育鍛煉標準。為了達到勞衛制的標準，教育部于1955年發布了 《關于中學和師范學校體育的幾個問題的指示》，同年當時的教育部與體育運動委員會、衛生部聯合又頒布了《關于改進小學工作的聯合指示》。這些法律文件的頒布推進了我國學校體育的規范化發展，國家開始以立法的形式對學校體育的發展提供法律保障。這個階段的法律制度缺乏較高的立法效力，而且具有局限性，局限在學校體育教學和課外鍛煉兩個方面[1]，但也從側面反映了學校體育教學與課外鍛煉的重要性。1957—1965年我國進入 “大躍進”運動時期。這一時期的法律制度在關于學校體育訓練和競賽方面更加完善，這在一定程度上有利于學校體育的發展，例如 1960年教育部頒布的《全日制中學暫行工作條例》《直屬高等學校暫行工作條例》，1961年教育部發布的 《中小學體育教學大綱》等[2]。1966—1976年“文化大革命”時期，我國學校體育工作的法治化進程基本陷于停滯。但在此時期之前關于學校體育的立法工作為之后《條例》的制定積累了立法經驗，國家制定的各類與學校體育相關的法律文件是《條例》產生的文本基礎。

1.2 《條例》的正式制定產生

十一屆三中全會之后，國家進行了撥亂反正，針對“文化大革命”期間法制遭到破壞，學校和社會秩序陷入混亂的情況，鄧小平同志一再強調必須從加強立法工作、建立必要的規章制度抓起。因此，在1979年5月，經國務院批準，原國家教委、原國家體委、衛生部、共青團中央在揚州召開了“全國學校體育、衛生工作經驗交流會”（簡稱“揚州會議”）。會議討論了關于學校體育、衛生工作的《暫行規定》，并于1979年10月，由原國家教委和原國家體委共同發布了 《中、小學體育工作暫行規定 （試行草案）》和《高等學校體育工作暫行規定 （試行草案）》（以下合稱《學校體育工作暫行規定》）；這是《條例》制定的重要法源，其為《條例》的起草提供了可供參考的基礎文本與充分的實踐基礎。此后1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過了 《中華人民共和國義務教育法》。這標志著我國已經走上了依法治教的道路，由此細化到學校體育工作領域，就是提出并制定相應的法規性文件[3]。在學校體育工作迅速恢復發展的基礎上，僅有的兩個《學校體育工作暫行規定》已經不能滿足學校體育工作的發展需求，制定統一的規范學校體育工作的行政法規被提上了日程，并很快得到了落實。由原國家教委、原國家體委、財政部、人事部、建設部共同擬訂的《條例》于1990年2月20日經國務院批準，并于3月12日，由《中華人民共和國國家教育委員會令第8號》《國家體育運動委員會令第11號》正式發布，并由原國家教委、原國家體委與原衛生部在北京聯合舉行了新聞發布會。此標志著該條例正式在全國開始貫徹實施。

1.3 《條例》制定的重要意義

《條例》作為當前規范學校體育最重要的法規，總結了1990年之前學校體育方面立法與實踐的經驗，對我國的體育教學、體育教師、體育訓練競賽等內容做了較為系統全面的規定。《條例》在頒布初期，推動了我國學校體育工作的法制化、科學化建設，使學校體育步入了依法治教的軌道，在一定程度上扭轉了改革開放以來過度重視文化知識教學而忽略體育教學的思想，提高了體育教學在學校教學中的地位，初步形成了當下關于學校體育工作的治理框架，是當時也是現行的唯一的一部關于學校體育工作的行政法規，對于學校體育工作的開展具有重要的指導意義。但隨著社會經濟的不斷進步，我國學校體育也獲得了突飛猛進的發展，尤其是進入新時代之后，學校體育的未來有了更高層次的展望，現行《條例》已經不能滿足新時代學校體育發展的需要。《條例》對權利保障的不足、責任機制構建的缺失等法律問題緊緊地扼住了新時代學校體育繼續向前推進的咽喉。

2 現行《條例》修改的必要性

2.1 《條例》的修改是經濟發展的需要

《條例》自1990年頒布以來，僅在2017年3月1日《國務院關于修改和廢止部分行政法規的決定》中刪除了原第14條第1款，其余條款均未作修改。但未修改并不代表 《條例》已經完善。前文已述，《條例》的主要依據是1979年“揚州會議”討論通過的《學校體育工作暫行規定》，主要反映的是1985年前后我國經濟和學校體育工作發展的現狀，適應的是當時的社會環境。而1985年前后我國仍處于有計劃的商品經濟時代，這使得制定出的《條例》帶有濃厚的計劃經濟體制的色彩。比如《條例》中規定的學校類型有5種，包括普通中小學校、農業中學、職業中學、中等專業學校、普通高等學校。其中農業中學是在中國農村的人民公社所設立的學校，人民公社是計劃經濟時代的產物，在現代社會主義市場經濟體制下，早已不存在。此外，《條例》第19條規定：“有關部門應當妥善解決體育教師的工作服裝和糧食定量。”此條款在制定時是考慮到當時國家糧食產量不足，人民仍生活在溫飽線以下的情況，是針對體育教師主要進行體力勞動，需要保持必要地糧食定量以不影響高質量的體育課教學而專門制定的。但糧食問題在我國早已不是制約人民生活水平提高的主要問題，我國早在2000年就進入小康社會，解決了13億人口的溫飽，在2020年更是要實現全面建成小康社會的宏偉目標，因此《條例》中規定的解決“糧食定量的條款”早已脫節于經濟社會的發展。在《條例》制定后的30年，我國已從“計劃經濟”轉為“市場經濟”，從“人治”走向了“法治”。

2.2 《條例》的修改是國家法治建設的需要

黨的十八大報告中明確提出“全面推進依法治國，法治是治國理政的基本方式”。在 《體育發展“十三五”規劃》中，“法治”成為出現頻率高達 12次的關鍵詞，而學校體育治理是國家體育治理中的重要部分，因此“推進依法治體，提升體育法治化水平”也應當深入貫徹到學校體育工作當中。在黨的十九大后，我國又進入了中國特色社會主義新時代。在“新時代，新體育，新治理”的時代背景下，《條例》顯然已滯后于新時代學校體育工作法治化發展的進程，故《條例》的修改對法治的建設具有重要意義。

依法治體、依法治校，顧名思義便是以法治的方式治理體育、治理學校。我國雖然制定了《條例》作為學校體育工作的法律依據，但這只是法制的最基本的要求。“法治”不僅囊括了“法制”所包容的實在法秩序，對應的更是一種社會控制模式，指引人們通過或者主要通過法律對國家治理而求得理想社會的實現[4]。故依法治體、依法治校需要《條例》能夠涵蓋學校體育工作開展過程中出現的具有普遍性的法律問題，能夠對行政管理部門、學校、以及體育教師的行為提供指引，并最終取得良好的法律實施效果。而現行《條例》其作為一部行政法規明顯不符合法治的基本要求，其涵蓋內容雖然廣泛，但原則性較強，缺乏可操作性。比如《條例》中關于體育教師工作量的認定、學校體育經費的數額等規定都缺乏可執行的依據，難以得到有效的落實，更不要談實施的法律效果了。按照亞里士多德對法治的經典表述，法治有兩個基本的構成要素：“已成立的法律秩序獲得普遍的服從；而大家所服從的法律本身又應該是制訂良好的法律。”[5]當前學校體育工作“有法不依、執法不嚴”的態勢愈演愈烈，這主要是其所服從的法律本身就存在問題。因此《條例》首先應當是一部與時俱進的良法，能夠解決學校體育工作中出現的亟待解決的問題，使法律規定能夠得到有效落實，而這需要將《條例》的修改盡快提上日程。

2.3 《條例》的修改是學校體育法律體系完善的需要

2.3.1 學校體育法律體系

從縱向上看，關于學校體育的法律法規其在法律體系內可以分為5個層次。

第一層次即憲法。《中華人民共和國憲法》第2章第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務……國家培養青年、少年、兒童、在品德、智力、體質等方面全面發展。”憲法作為國家的根本大法，具有最高的法律效力，任何法律規范皆不得與憲法相違背，《條例》自不例外應以憲法為基本依據。

第二層次為 《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國體育法》。《中華人民共和國教育法》第44條、第45條規定了學校的法律職責；《中華人民共和國體育法第3章對學校體育等相關事項做了原則性的規定。除以上兩部法律之外，還有部分教育單行法也涉及到了學校體育。教育法、體育法應是學校體育法律體系中的基本法，相較于《條例》具有普遍性、根本性、全局性。

第三層次為學校體育行政法規，《條例》即屬于第三層次。

第四層次為學校體育規章制度。如：地方的學校體育工作條例、學校體育工作檢查與評估辦法》以及《體育教師培訓及考核辦法》等。這些規章是指導學校體育工作的詳細的操作辦法，是學校體育工作健康開展的重要手段。

第五層次是地方性學校體育法規和規章，這些法規和規章是根據本地方的具體情況和實際需要制定的，通常具有較強的針對性與實踐性。

2.3.2《條例》在學校體育法律體系中的地位

從上文的5個層次中不難發現，《條例》在學校體育法律體系的效力層次中屬于中間地帶，如果制定出的《條例》完備，其可以起到承上啟下的“紐帶”作用。“承上”是指它是憲法和法律在學校體育方面最直接的反映，使憲法和法律的原則性條款能夠得到進一步的細化和實施。此外，相比憲法和法律，《條例》能夠更直接地指導學校體育工作的實踐，是保證憲法、法律中規定的關于學校體育方面的權利與義務得到貫徹的重要工具。“啟下”是指《條例》是學校體育規章制度、地方性學校體育法規和規章制定的直接依據，其可為地方立法與部門立法提供明確具體的參考，使地方或者國務院的行政部門能夠根據各自的特點制定符合本地區或本部門實際情況的學校體育工作方面的具體的實施方案。概言之，《條例》制定的完善與否，將直接影響以《條例》為依據的下位法的制定與實施。比如，現行《條例》雖然設置有“獎勵與處罰”的規定，但是由于歷史的局限性，沒有有關問責的規定。“無論是對學校，還是對相應的行政管理部門，都沒有相應的責任追究和問責機制。”[6]這使得違法成本過低。邊沁曾精練地指出：“懲罰之值在任何情況下，皆須不小于足以超過罪過收益之值。”[7]現行《條例》規定的四項應當處罰的行為不足以震懾違法行為，使違法人雖然違反部門規章或地方體育法規，但卻不必承擔法律責任相反可以從中獲取一定的利益，造成了體育規章與地方體育法規、規章雖然根據《條例》制定了實施細則，但卻基本照搬《條例》中的處罰條款，使《條例》在地方上無法獲得良好的實施效果。

2.3.3 《條例》與其他相關行政法規之間的關系

從與《條例》相關的其他行政法規上看，內容與形式比較規范的有 《學校衛生工作條例》《國家學生體質健康標準》《全民健身條例》等，這些都是結合當前學校體育發展的實際情況制定的，而《條例》的滯后而導致所“執行難”問題勢必也會對同一法律層級中關于學校體育條款的執行產生不良影響。比如，《全民健身條例》第21條、第 22條、第 23條、第28條從學校層面，對體育教學、課外體育活動、每天一小時體育鍛煉、學生運動會等內容做了明確規定。顯然，《全民健身條例》所包含的全民性健身內容，從邏輯上和具體內容上都涉及到了學校體育的大部分工作內容。換言之，貫徹落實《全民健身條例》，必然要涉及學校體育工作[8]。而現行《條例》在體育教學、課外體育活動、每天一小時體育鍛煉等諸多方面的條款模糊不清、難以執行。例如《條例》第27條規定：“不按規定開設或者隨意停止體育課的，由當地教育行政部門令其限期改正，并視情節輕重對直接責任人員給予批評教育或行政處分。”“情節輕重”究竟如何判定，什么樣的情況進行批評教育，什么樣的情況給予行政處分，教育行政部門怎樣來執行，都很模糊[9]。這導致實踐中隨意占用、停用體育課的現象十分廣泛。而“學校體育是社會體育的基石，是體育工作的戰略重點”[10]。如果《條例》難以保障學校體育的順利開展，則《全民健身條例》中關于學校體育方面條款的執行必然受到影響，最終也不利于全民健身國家戰略法治環境的形成。

2.3.4 《條例》滯后對學校體育法律體系的消極影響

所謂體育法律體系，一般認為是由有立法權的機關依法制定或認可的、經法律或有關部門授權制定或起草的、用于調整各種體育社會關系的、多層次、多形式的專門法律、法規及規范性文件構成的有機統一體[11]。學校體育法律體系作為整個體育法律體系中的一部分，自然也是由與學校體育相關的法律、法規及規范性文件構成的有機統一體。而一部嚴重滯后于社會發展的《條例》必定會影響這個統一體內部的和諧，不僅無法使憲法和法律規定的權利義務得以實現，也會影響到相關的下位法的制定與實施，對相同法律層級的法規的執行造成不良影響，使得整個學校體育法律體系難以形成一個有機的整體，甚至會成為整個體育法律體系的建設乃至國家全民健身戰略實施的“拖油瓶”。而立法工作不到位，勢必影響學校體育執法、司法與普法，降低了整個學校體育法律體系的權威，使依法治體、依法治校難以深入學校體育工作當中，新時代學校體育法治建設也會寸步難行。故《條例》的修改不僅是整個學校體育法律體系的完善的需要，也是當前學校體育“更上一層樓”的迫切需求。

2.4 《條例》的修改是學校體育發展形勢的需要

現行《條例》的某些條款已跟不上學校體育形勢的發展。《條例》共有9章30條，其中有5條內容與教育部現行文件內容提法不一致。首先《條例》第1章第5條規定：學校體育工作應當面向全體學生，積極推行國家體育鍛煉標準。而自2014年各學校施行的是教育部新修訂的《國家學生體質健康標準》，而不是《國家體育鍛煉標準》。其次《條例》第2章第8條規定：“教學內容應當符合教學大綱的要求。”而早在2001年教育部便下發了 《全日制義務教育體育（1—6年級）、普通高級中學體育與健康 （7—12年級）》課程標準，因此《條例》中的教學大綱早已不適用。最后《條例》中規定的學校體育課時與教育部下發的 《教育部關于保證中小學體育課課時的通知》（教體藝〔2004〕10號）也存在不同。基于《條例》在學校體育法律中的地位，其本應是教育部制定相關學校體育文件的直接依據，但在事實上卻已被“束之高閣”，導致許多關于學校體育政策、文件、規章的出臺實際上皆不是以《條例》為依據，《條例》中諸多關于學校體育標準的規定已遠遠落后于現實學校體育的具體實際，此類條款無疑已成為“白紙”，在《條例》本身法律層級不高的情況下，進一步降低了《條例》的法律權威性，使得違反《條例》的現象屢見不鮮。

3 現行《條例》的法律缺失

國家制定《條例》的基本目的便是要指導學校體育工作，貫徹《條例》中的法律規定，增強學生身體素質。但《條例》頒布實施至今，學生身體素質逐年下降，體育教師教學積極性不高，《條例》也基本屬于被擱置的狀態。造成這種狀況是諸多因素共同作用的結果，但《條例》自身存在諸多法律缺失應是重要原因。《條例》未能充分保護學生體育權利，影響了學生身體素質的提高；忽視了體育教師權利，未能調動體育教師的積極性；缺少實施的獎懲以及評估機制則削弱了進一步推動《條例》貫徹的動力。這4個方面的法律缺失直接導致了現階段《條例》實施的嚴峻狀況，故筆者也將主要對這4個方面進行分析。

3.1 《條例》未能充分保護學生體育權利

《條例》在總則第3條學校體育工作的基本任務中即規定：“增進學生身心健康、增強學生體質；使學生掌握體育基本知識，培養學生體育運動能力和習慣。”故《條例》應當加強對學生體育權利的保護。正如習近平在南京看望青奧會代表團時提出的 “少年強、青年強則中國強”，青少年學生是整個國家與民族的未來，《條例》加強對學生權利的保護也是應有之義。

在實際學校生活中，學生最重要的體育權利便是上體育課與進行課外活動。但由于學生在學校中處于弱勢地位，而大部分學校以及教育行政部門對學生的管理思想仍然是“學習主義”，使得學生的體育權利沒有受到良好的保障。《條例》在第7條第2款、第10條第2款以及第3款中對體育課教學、課外體育活動都做出了嚴格規定。國務院、教育部也發布了一系列文件要求保障學生的體育鍛煉時間，在2016年《國務院辦公廳關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》（國辦發〔2016〕27號）中還提及“體育家庭作業”。但在實踐中，中小學體育課隨時停課、調課、學生課外體育活動較少的現象普遍存在。《條例》保證中小學學生體育活動時間的條款在很大程度上流于形式，加之“體育副課”思維的影響，學生們的課上和課外的體育活動時間實際上被其他文化課擠壓或者侵占了，就算有的學校保證了體育課能夠按時上課，由于體育教師數量不足，課程目標不明確，導致上課的內容和質量大打折扣。2014年6月教育部發布的《高等學校體育工作基本標準》第6條對高等學校體育課的運動強度進行了規定，并設置了考試權重，為了提高體育課堂質量，普通中、小學也應當有類似規定。而對于普通高校中大三、大四的學生，雖然《條例》規定了應當開設體育選修課，但根據筆者的親身經歷，由于這部分學生要面對實習、就業或者進一步升學深造的壓力，而學生的就業率又直接與高校的評估掛鉤，加之許多高校自身就缺乏足夠數量的體育老師，使得很多學校就沒有為大三、大四的學生開設體育選修課。對于高校中的研究生，雖然《高等學校體育工作基本標準》也規定了“為其他年級學生和研究生開設體育選修課，選修課成績計入學分”，但由于學校更為重視的是學生的科研能力，所以目前我國許多高校的研究生是沒有體育選修課的。但實際上這部分學生的學習生活壓力更大，更需要通過體育課來做一些系統的體育活動來增強身體素質，舒緩心情。《條例》中的相關規定雖然考慮到了這些因素，規定開設選修課則意味著學生有權利選擇是否上體育課，學校則有義務保障學生選課的權利，但高校的現行做法等于剝奪了這部分高校學生選擇上體育課的權利。

3.2 《條例》忽視體育教師權利的保障

《條例》若要取得良好的實施效果，不僅需要學校領導、教育行政部門的貫徹落實，還需要獲得體育教師的支持。雖然《條例》第5章對體育教師的數量、待遇、工作量的認定等都進行了規定，反映了《條例》在制定之初就有保護體育教師權益的立法意圖。但是這部分規定十分籠統，缺乏可操作性，在實踐中沒有切實地保護體育教師的基本權利。

《條例》在第18條規定了學校應當配備的體育教師的數量，除普通小學外需配備女體育教師。但是在實踐中許多學校的體育教師的數量不足，達不到規定的比例，甚至有一些學校的部分體育老師是由其他科目的老師代替，而且很多學校沒有配備女體育老師，這些問題又以在農村地區尤為突出。為了解決《條例》規定中的體育教師不足的問題，教育部于2017年發布了 《學校體育美育兼職教師管理辦法》（簡稱《兼職教師管理辦法》）的通知，對兼職體育教師的選聘與組織管理程序做了詳細的規定，并鼓勵兼職教師以“走教”的方式到農村以及緊缺體育教師的學校任教，但是對于體育教師的權益保障問題，《兼職教師管理辦法》中規定得卻非常簡要：“各地應通過多種渠道籌措資金支持選聘體育美育兼職教師工作，并合理支付相應報酬。”具體是何種渠道，所謂合理報酬的范圍又應當是多少卻沒有任何可執行的依據。

《條例》第19條對體育教師的工作量、待遇進行了規定。但體育教師的工資待遇與工作量的認定能否得到保障在現階段主要取決于學校或者校長的態度。此外《條例》第8章雖然采取了列舉式的方式規定了應當懲罰的行為，卻對該類侵犯體育教師權利的行為沒有作出規定。使得部分體育教師額外工作1課時的薪酬補貼要低于文化課老師的薪酬補貼，即“同工不同酬”。體育教師又面臨繼續在學校工作的壓力，加之現在學校普遍實行“聘任制”，因此也很少有體育教師愿意去勞動仲裁部門請求救濟。《條例》應當對該類侵犯體育教師勞動權利的行為制定處罰措施，至少應當給予嚴厲的行政處分，并通報批評。此外，對于體育教師的額外工作量，部分學校由于資金匱乏，通常僅認定訓練的工作量，即使是對這部分工作量，有的學校在認定時往往也與參賽的名次、獎牌數掛鉤，若未得一個突出的名次，工作量便不計算在內。這一方面是由于缺乏對此類行為的處罰，另一方面則因為《條例》在“工作量”的規定上過于原則性，沒有詳細的實施辦法。最后，雖然教育部制定了《兼職教師管理辦法》，但這更多的是一種倡議與引導，學校體育教學工作仍是以全職體育教師為“主力軍”，因此短時間內仍難以解決部分學校的體育老師配備數量不足的問題，導致這部分學校的體育教師的工作量負荷太大。體育教師不同于文化課教師，不僅進行腦力勞動，還要進行體力勞動，有部分學校的體育教師全天都在上課，中途僅課間休息，即使這部分超出的工作量按照正常的教學課時發放津貼，但是體育教師身體能否承受如此高強度的課外體育教學，以及一天之內長時間的體育教學是否會降低教師授課質量的問題卻遭到了忽視，所以《條例》應當對體育教師每天的體育課時量作出限定。

3.3 《條例》缺乏有效的評估機制

《條例》第23條、第24條規定“加強對學校體育工作的指導和檢查。學校體育工作應當作為考核學校工作的一項基本內容。在制定計劃、總結工作、評選先進時，應當把體育工作列為重要內容”。在實際中指導、檢查以及考核都是有的，但是指導和檢查的質量以及反饋卻存在問題。首先，教育部門的指導和檢查的形式化相當嚴重，檢查的范圍通常也主要是各種記錄文件、工作備案等，很多學校都是臨時補寫的。其次根據2017年國務院教育督導委員會辦公室印發的《中小學校體育工作督導評估辦法》（簡稱 《辦法》）的通知，教育督導組在督導前要向被督導單位印發督導通知，由被督導單位進行自評，隨后將報告報送督導部門。而教育部門和學校本質上同為教育系統的單位，教育行政部門的領導往往在學校有任職的經歷，這使得督導組的檢查難免會變成一種 “迎接式檢查”“熟人式檢查”，因此檢查的嚴格性與真實性往往是比較低的，檢查的結果往往是不了了之，很少再關注學校后續對于檢查結果的改進，而《辦法》也規定了只有在必要時才會回訪復查。此類督導方式的弊端顯而易見，因此有必要改革《辦法》中規定的檢查方式，從重點檢查文件轉為實地考察，并采取“突擊式”檢查、“隨時性”檢查，即事前不通知學校而根據評估、檢查的需要隨時進行抽查，深入到學生的課間、體育課堂、體育課外活動中去進行檢查，以提高督導的有效性與數據的真實性。最后，根據《辦法》中的評估指標體系，指標計算的方式僅為是或否，多數指標體現為文件報告，部分指標缺乏具體的執行措施，而《條例》本身又缺乏“操作性”較強的評估細則，這就導致了教育部、省級教育廳在評估與表彰貫徹《條例》執行的先進單位時，在多數情況下就是看獎牌數量的多少，與執行《條例》的情況本身沒有多大的關系。好壞都是一個樣，這在《條例》的內容本身就不完善的情況下，對《條例》的執行無疑是雪上加霜。

3.4 《條例》中獎勵與責任機制缺失

《條例》第5章對獎勵與懲罰的事項作了簡略的規定。《條例》第26條規定“對在學校體育工作中成績顯著的單位和個人，各級教育體育行政部門或者學校應當給予表彰、獎勵”。第26條反映了《條例》制定之初在建立激勵機制上的努力，以期望推動 《條例》迅速貫徹。但成績顯著的標準是什么，是學校競賽的體育成績亦或是學生體質質量提升，對此 《條例》沒有具體規定，至于給與何種表彰、獎勵，《條例》也缺乏細則，這使得《條例》事實上沒有建立起激勵機制，降低了學校對體育的重視程度。《條例》在第27條中規定“對違反本條例的部分行為由當地教育行政部門令其限期改正，并視情節輕重對直接責任人員給予批評教育或者行政處分”，并列舉了4項應受處罰的行為。且不說實踐中有大量違反《條例》的行為沒有被涵蓋，就《條例》規定的這4項應當處罰的行為來看，處罰主體都是針對學校的，沒有落實到具體的責任人，且缺少具體的處罰措施，并沒有建立起一個嚴格的問責制度。比如《條例》規定“不按國家規定解決體育教師工作服裝、糧食定量的要接受處罰”，此款在現實中根本就找不到依據。體育教師工作服裝費由什么部門發、發多少都沒有規定，這叫人如何執法，又有誰能承擔責任呢？《條例》沒有建立起有效的獎懲機制，獎勵缺乏激勵性，應涵蓋的受懲罰的行為太少，且對處罰缺乏執行依據，無具體的責任人。

4 《條例》修改的建議

前文已論述由于《條例》遲遲未能得到修改，對當前學校體育發展所帶來的消極影響。“法律決非一成不變的，相反地，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化。”[12]故本文將從宏觀視角對《條例》的修改提出建議，以推動《條例》的更新。

4.1 《條例》修改的法律思想

思想是行動的先導，而立法的指導思想將直接影響立法的質量與價值定位。中華人民共和國成立之前，我國一直深受“軍國民”思想的影響，使制定出的體育政策、法規只側重于強民、強兵，基本沒有體育權利的保障。中華人民共和國成立之后，毛主席便提出了“健康第一，學習第二”的體育思想，但受制于時代的發展，該思想直到改革開放都未能真正確立。“健康第一”的學校體育思想是在改革開放后的幾十年學校體育發展過程中逐步形成的，經歷了“軍事體育”“增強體質”“體質健康”“健康第一”的發展過程。現行的《條例》制定之初，我國尚未確立依法治國的基本方略，法治意識不高，體育重視程度不足，《條例》的內容多側重于“權力”的分配而非“權利”的保護，制定出的《條例》沒有建立責任追究機制，缺少對學生、體育教師權利的保護，最終使得體育教師教學積極性不足，學生的身體素質逐年下降。因此對《條例》修改，除應當轉變“體育副課”的思維外，還應當堅持“以人為本，增強學生身體素質”的立法思想，實現“增強體質”向“體質健康”的轉變，“權力本位”向“權利本位”轉變。

4.2 《條例》修改的法律形式

4.2.1 以行政法規的形式規范學校體育工作

因《條例》頒布的年代久遠而內容又有缺失，故《條例》雖然是關于學校體育工作的級別較高的行政法規，但是其法律權威性仍然不足。因此很多學者主張加快制定一部 《中華人民共和國青少年體育法》（簡稱《青少年體育法》）。通過此法，彌補學校體育法律建設的空缺，不僅可以提高學校體育的立法層次，還能夠針對當前學校普遍面臨的法律問題提出針對性解決措施[13]。筆者認為，其符合國家體育法治建設的長期目標與利益，但是不符合我國現階段實際。首先我國的體育法尚未得到修改。《中華人民共和國體育法》是體育法律中的基本法，而該法自1995年制定以來早已不適用當前體育事業的發展。早在2003年5月，國家體育總局便正式以官方的形式提出修改《中華人民共和國體育法》，但時至今日該法也只在2009年與2016年進行過兩次較小的修正，內容幾乎沒有任何變動。試想連體育領域中最基本的法律都遲遲未能得到良好的修繕，想要重新制定一部以其為依據的《青少年體育法》是否“天方夜譚”？其次，《青少年體育法》的立法成本高昂。任何一部法律的出臺都需要全國人大或全國人大常委會的批準，且在提交草案前要進行大量的調研、反復的論證，經過嚴格的立法程序的審議才能頒布施行，短時期內難以完成，而現在實踐中卻急需一部具有較強操作性的法規對學校體育進行規范。再者，新制定的《青少年體育法》與《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國教育法》在效力等級上都屬于法律，而《中華人民共和國體育法》自1995年頒布以來尚未進行過修改，《中華人民共和國教育法》在1995年制定之后也只進行過兩次修正，作為一部新法，《青少年體育法》其內容必然會與 《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國教育法》存在沖突，《中華人民共和國體育法》與《中華人民共和國教育法》是管理學校體育的基本法，如此會造成法律之間的混亂與不協調。

4.2.2 以行政法規形式規范學校體育工作的合理性

從我國現階段的立法態勢與體育發展的實踐來看，整合立法資源，直接推動《條例》的修改并加以完善是最適合當前我國實際的方案。主要原因在于當前《條例》存在著“執行難”的現象，而違反《條例》的行為主要是給予行政上的處罰或者處分，主要是靠教育、體育行政管理部門來加以落實。其次以行政法規的方式修改《條例》可以節約成本和時間。最后行政法規的制定主體是國務院，是教育、體育行政管理部門的上級，在目前的政治體制下更有利于督促主管部門去推動《條例》的貫徹和執行。黨的十八屆四中全會就明確提出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”因此現階段需要盡快對《條例》中的模糊條款進行明確，填補新出現的法律空白，建立責任機制，這與直接制定新法律相比其更迅捷、靈活，更有實際性。

4.3 《條例》修改的參與主體

前文已述現行《條例》對學生權利、體育教師權利的保護明顯落后，沒有兼顧城鄉區域差異。由于《條例》制定于20世紀90年代，當時全國的學校體育工作的發展都非常落后，缺少學校體育工作的權威專家和體育名師，加之社會普遍對體育的重視程度不足，使得制定出來的《條例》在現階段已經不能兼顧各個群體和階層的利益需求，因此在修改 《條例》的過程中應當擴大體育立法的參與主體。首先應當有專門研究學校體育工作的專家對《條例》中需要修改和增補的條款進行全面的調研和論證，使其具有規范性、科學性、邏輯性。其次在修改過程中應當有農村體育工作者的代表，他們更加了解農村體育工作當前面臨的困境和難題，也最能反映出農村中小學在學校體育發展中的利益需求。最后在《條例》的修改過程中應注意聽取體育一線工作者的意見，比如主管體育工作的校長、體育名師等，他們是執行《條例》的直接主體，也是直接責任人。

4.4 《條例》修改的法律內容

新修訂的《條例》在內容上應當更加細化，使之具有一定的可操作性，同時也要為學校以及教育主管部門留有一定“余地”。首先應對《條例》中落后的條款進行刪減與修改，這些主要包括含有計劃經濟色彩的條款，以及與教育部現行文件或其他法規之間不一致的條款，使得法律法規之間協調統一。其次要填補法律漏洞，細化《條例》中的原則性條款。對于新形勢下學體育發展中新出現的亟待解決的法律問題，《條例》應當作出回應，比如《條例》第22條規定：“各級教育行政部門和學校應當根據學校體育工作的實際需要，把學校體育經費納入核定的年度教育經費預算內，予以妥善安排……地方各級人民政府在安排年度學校教育經費時，應當安排一定數額的體育經費。”但學校具體經費的多少最終還是取決于領導，而非制度保障下的合理撥發，有的領導可能較為重視體育，則經費數量可能較多，而有的領導可能不重視體育，則學校體育經費就可能存在被隨意克扣的現象，尤其是在農村地區，教育經費數量本來就欠缺的情況下，更容易發生隨意削減學校體育經費的現象。體育教育經費的多少直接關系到學校體育場館、設施的建設是否達標，關系到學生能否享受到高質量的體育課外活動，因此《條例》有必要對學校體育經費做進一步明確具體的規定，將學校體育經費納入更加規范化的軌道上，同時也要考慮城鄉之間的差異，給與農村體育經費一定的扶持與傾斜。再次《條例》要建立責任機制，應當明確落實法律規定不到位的具體責任人，比如校長、教師或者教育督導組成員等；對于侵犯學生、體育教師權利的行為應當給予處罰，或行政處分。《條例》還要建立有效的督導評估機制，督導的主體主要是教育主管部門，但鑒于教育主管部門督導學校“有自己做自己裁判員”的嫌疑，應當引入第三方評估機構甚至家長。同時借助網絡平臺，將最后的評估報告在網上進行公布并反饋給學校以及家長。此外，《條例》制定的評估細則應當更加具有操作性，并把學生體育課堂教學質量、課外體育活動權利保障以及學生身體素質的提高作為學校體育工作評價的核心的指標。最后，一部制定精良的法規不僅要能夠基本涵蓋當前社會發展所出現的法律問題，也要具有一定的前瞻性。比如在對學校體育傷害事故處理方面，可以借鑒國外的經驗。目前學校體育傷害事故的處理問題已嚴重制約學校體育發展，因此《條例》也必須對此進行修訂。《條例》應通過條款建立和完善責任賠償制度，促使學校體育傷害事故的責任賠償社會化；促使“甘冒風險”和學校、政府的免責制度的實施，使傷害賠償社會化[14]。目前我國《民法典》修改的第二稿中已經對“甘冒風險”原則進行激烈的討論并廣泛征求意見，《條例》作為規范學校體育的唯一的專門的法規，應當在條款中對此有所回應。

5 結語

《條例》的修改順應依法治體、依法治校的發展趨勢。《條例》作為我國學校體育法律體系的重要組成部分，對于保護學生、教師的合法權益，推進學校體育法律體系的完善，形成合理的學校體育工作制度具有重要意義。國家立法機關應對《條例》進行適時地修改與完善，《條例》的修改與完善不僅將有利于指導學校體育的快速發展，同時也將填補我國學校體育工作領域的一些法律空白，因此加快《條例》的修改工作刻不容緩。