公共服務理論下高校體育場館社會化服務的現實困境與發展路徑研究*

姜 麗

(煙臺大學體育學院，山東 煙臺 264005)

隨著我國經濟社會高質量發展和新時代社會主要矛盾轉化，公眾體育需求日益呈現出多元化、品質化、個性化等特征。但由于公共體育設施總量不足且分布不均，加之公共體育服務產品供給短缺，公民體育需求尚難以滿足。目前，我國高校擁有體育場地4.97萬個，面積達0.82億m2，分別占全國體育場地及其面積的2.94%、4.15%[1]。作為公共體育產品，高校體育場館理應向學生和社會開放，但目前高校體育場館社會化服務程度普遍不高。調查顯示，江蘇省高校全面或部分對外開放的分別占12.8%、22.2%，而不對外開放的高達59%[2]；北京高校多采取有償對外開放，占比43.3%，而無償開放的高校占16.7%[3]。2017年教育部、國家體育總局出臺了《關于推進學校體育場館向社會開放的實施意見》(教體藝[2017]1號)強調，高校體育場館堅持服務公眾、體現公益，積極創造條件向社會開放，有效緩解公眾體育健身需求與體育場館資源供給不足之間的矛盾，促進全民健身事業繁榮發展?？梢?，促進高校體育場館社會化服務，提高其利用率、服務質量和效益，彰顯其公共產品屬性和公共服務價值，已是高校體育場館建設、運營與發展的重要使命。

1 公共服務：高校體育場館的價值

作為社會公共產品，高校體育場館具有社會性、公益性等屬性特征，而這一屬性特征，決定了其社會化服務的價值追求。事實上，社會化服務的價值彰顯，是高校體育場館存在的重要特征；社會化服務的價值訴求，是高校體育場館可持續發展的動力保證。這是因為，高校體育場館承載著體育競賽、運動訓練、體質測試、健身指導、體育文化建設的功能，強化其社會化服務，既是提升國民素質及體育素養的需要，也是實現高校自身可持續發展的需要。

1.1 公共服務理論解析

自從德國社會學家瓦格納(Adolf Wagner)提出“公共服務”這一學術概念以來，公共服務理論大體經歷了創立、發展、緊縮與反思，不斷思考和完善人類社會生存權利、公共利益及政府責任的探索過程[4]。目前，學界對公共服務的概念尚無統一的界定，其代表性觀點主要有：公共服務是由政府提供的服務；滿足公民公共需要的服務；與市場相對應的服務；提供公共產品的服務。這些定義，雖然在屬性上具有互補性，但在邏輯上，即公共服務范圍存在不一致性。為此，有研究者提出了新的定義：公務服務是以實現社會基本公平和人道主義為目標，以政府設立的公共事業機構為主要提供主體，向公民免費或低收費提供的具有法定性質的服務[5]，具有服務主體廣義性、服務產品基礎性、服務對象公眾性、服務性質公益性、服務過程保障性等特征[6]。而作為政府設立的公共事業機構，高校應充分利用所擁有的體育場館這一公共產品，在不影響學校正常工作的前提下，創新管理與服務模式，為公眾提供必要的體育產品和服務。

1.2 高校體育場館公共服務屬性及其價值

而高校體育場館是由公共財政支出建成的一種公共產品，屬于公共體育資源，其興建目的與功能在于滿足社會公眾需要。而這種公共服務的社會屬性，決定了其存在價值：其一，促進體育公共服務均等化。目前，我國體育場地不僅總量不足，第六次全國體育場地普查數據顯示，截至2013年底，全國體育場地數量169.46萬個，每10萬擁有體育場地 124. 5個，而早在1990年，德國、日本、芬蘭等國每10萬人擁有的體育場地數量就分別達到248、206、457個[7]；而且區域分布較不均衡，東、中、西部體育場地比例為43.29∶24.59∶25.96，東部與中西存在較大差距。在此背景下，促進高校體育場館向社會開放，提高其利用率，有利于改善社會體育資源短缺的現狀，緩解因體育場地數量導致的供需矛盾。其二，提升全面健身活動質量。高校體育場館不僅建設規范、設施齊全，而且可以兼任體育場館活動教師或指導員，為公眾健身提供科學指導，提升健身活動質量。同時，高校體育場館開展社會化服務，可以營造濃厚的鍛煉氛圍，調動公眾體育鍛煉積極性。以福建師范大學體育場館為例，在其全方位對外開放后，附近居民鍛煉次數明顯增加，其中每周進行3～4、5～6次鍛煉的人數分別是開放前的1.58、1.49倍[8]。其三，推動高校體育高質量發展。高校體育場館開展社會化服務，可以引進新的經營模式，提高體育場館利用率，提升高校的社會形象與影響力，獲得良好的社會效益與經濟效益。如福建師范大學體育場館在對外開放前，每年要支付高達15萬的費用用于場館運營；而在全方位對外開放后，僅體育綜合館每年就盈利20～25萬。

2 高校體育場館社會化服務的現實困境

公共服務是由政府提供的服務是公共服務理論的基本觀點，但廣義的政府不僅包括立法、行政、司法機關，亦包括國有事業單位。而作為執行國家教育權力、提供教育服務的國有事業單位的高校，利用體育場館進行社會化服務，是其基本責任與義務，無論對于消費者，還是對于服務提供者與管理者，均具有重要價值。但由于多方面因素的制約，高校體育場館普遍存在著對外開放度較低、服務質量不高、社會效應偏小等問題，其價值尚未得到有效而充分的發揮。

2.1 制度供給與經費保障不足

高校體育場館發揮社會公共服務的職能，制度保障必不可少?，F有相關政策法規均要求高校體育場館對社會開放，1995年頒布的《體育法》第45條規定，“公共體育設施應當向社會開放，方便群眾開展體育活動”；同年頒布的《全民健身計劃綱要》要求，“各種國有體育場地設施都要向社會開放，加強管理，提高使用效率”；2003年頒布的《公共體育文化體育設施條例》第17條規定，“公共文化體育設施應當根據其功能、特點向公眾開放”。但目前還缺乏具體的且有針對性的實施辦法，并且相關管理和監督部門也不明確，尚未形成對外開放的統一標準模式。同時，由于高校體育場館集公益性特質與經營性活動于一身，處于“計劃”與“市場”雙重調控之下，面臨諸多制度制約，如財政部2004年制定的《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》，雖然給高校體育場館在資產、財務管理上提供了依據，但對其經營活動諸多條件限制，使其公益性與經營性相互沖突。

必要的經費保障是高校體育場館社會化服務的前提條件。高校體育場館一般都是一次性投資建設而成的，后期相關維修及維護費用幾乎全來自財政撥款。在其對外開放后，場館耗損運行及維護費用都要大大提高，將給學校帶來很大的經營壓力。從目前的實際情況來看，為了保證場館的正常運行，雖然學校劃撥了專項經費，但由于經營不善，經費緊缺，許多場館因此陷入“停滯”或無序狀態。有項針對全國48所高校的調查顯示，收入能支撐場館維護和員工開支的僅占42.9%[9]；來自安徽26所高校調查顯示，經費投資不足的占比63.1%[10]?？梢娊涃M不足是目前制約高校體育場館社會化服務的重要因素之一。

2.2 經營理念與運營模式滯后

高校體育場館是由國家撥款建設而成的，其公益性很強，場館盈利動機不強，然而，場館的運行和維護耗資較大。按照市場經營的理念，采取有償的經營形式就顯得十分必要。而一旦采取有償對外開放，場館就會變成盈利性場所，前來鍛煉的人就變成了消費者，消費者追求一個重要指標就是服務。而高校體育場館由于事業單位性質，行政思維意識強，習慣了別人遵守其規章制度，缺乏服務意識。以上海市楊浦區為例，該區共有17所高校，提供健身指導、體質監測、培訓和健康質詢服務的不到3所[11]，這表明高校體育場館管理主體很少針對鍛煉人員提供相應的服務。

在社會化服務過程中，高校體育場館必然會增加支出，如果因為經營不善，必然給學校帶來經濟壓力。而解決這種局面的最好辦法就是高校體育場館實施有償對外開放，但有償服務的效益如何，又取決于科學的經營模式和營銷能力。體育場館社會化服務的經營模式包括自主經營、合作經營、委托經營和其它(不經營或偶爾)，但高校體育場館經營較為單一。一項來自全國52所高校的調查顯示，選擇自主經營模式的占50%，而選擇承包租賃模式的僅占26.92%；來自湖北20所高校的調查顯示，選擇自主經營模式的高達70%，而選擇合作及委托經營模式的僅為20%[12]。由此可見，高校體育場館多采用自主經營模式。這種運營模式容易造成目標不明確，員工工作積極性不高，依賴思想比較嚴重。委托經營管理的好處是方便高校管理且收入穩定，分散了場館經營的風險，且同時能夠提高場館使用率；缺點是高校難以控制承包租賃方的經營行為，為了經濟利益，承包方可能會過度使用場館，高校受益低。同時，在社會化服務中，高校體育場館多是從事體育服務經營，其中群眾體育健身活動、體育競賽表演和賽事運動訓練排在前3位，服務內容與質量有待于進一步完善和提升。

2.3 專業人才與管理機制缺失

專業化的管理團隊，科學的管理機制，是高校體育場館社會化服務質量的組織保障。但從現實看，高校體育場館社會化服務的組織保障較為薄弱。無論是量身定做的健身計劃，還是市場開發，均需要配備專業化管理人員。目前，高校體育場館專業化人才不僅數量不足，而且整體質量不高，普遍存在著學歷低、專業素質不高、年齡偏大等問題。來自湖北20所高校的調查顯示，場館管理團隊的構成，臨時聘用、社會全職聘用的分別占65%、30%，這些聘用的人員較少受過專業培訓，持有專業證件上崗的技術人員較少[13]。由于專業人才缺乏，現有工作人員缺乏管理知識和經驗，在場館進行社會化服務的過程中，一旦出現疏漏，就會造成場館管理混亂，比如開放時間不合理、定價不合理，甚至引發安全事故等。

專業化的管理團隊建設以及場館的高效運行，是建立在科學化的運行機制之上。但在現實中，科學化的運行機制尚未形成。一方面，場館管理存在主體多元化、責任不明問題。一份來自部分省份94所高校調查顯示，高校體育場館管理主體為體育系或體育部門，占比52.1%，為國有資產管理部門、后勤部門的分別占11.7%、19.1%%[14]，參與管理的部們較多，有的學校是單一部門在管理，還有的學校是多部門共同管理，這樣的管理體制容易造成管理責任不明確、運行不暢。另一方面，高校體育場館管理體系較不規范。雖然高校體育場館的經營活動不在學校行政部門職責范圍之內，但在運行中卻存在行政權力錯位干預，導致其經營不是順應市場、服務公眾、引領消費，而是服從服務于行政部門需要。有研究表明，高校體育場館對外開放度與其管理制度呈相關關系，即制定愈完善，場館開放度愈高，經營效益愈好，反之亦然。但現實是，由于管理制度多由校方制定，既缺乏統一和規范，也缺乏執行力與有效監督。

3 高校體育場館社會化服務的路徑

由公共服務理論可知，服務公眾、體現公益既是由高校體育場館的屬性所決定的，也是高校體育場館應盡的責任與義務。在推進全民健身與建設健康中國戰略背景下，高校體育場館應面向社會開放，積極開展社會化服務，維護和保障公眾體育權益，推進全民健康活動深入開展，提高全民身體素質，充分釋放高校體育場館公共服務的價值。

3.1 強化政策供給，拓寬融資渠道

公共服務理論告訴我們，公共政策是公共服務的重要內容與關鍵環節，它不僅是公共服務目標與方向的決定因素，也是影響公共服務效率與質量的關鍵因素。目前，國家層面已出臺了相關政策，要求和鼓勵高校體育場館向社會開放。教體藝[2017]1號文件要求，統籌考慮各地經濟發展、學校體育條件等實際情況，探索學校體育場館開放的新政策、新機制和新模式，因地制宜推進學校體育場館開放在不同區域的實施和發展。為此，各級地方政府應因地制宜，制定有關政策法規，出臺統一的管理規章制度，建立統一的開放標準，如開放時間、定價機制、安全保障等；建立考核評價機制，制定獎懲機制，建立具體的考核辦法，使高校體育場館社會化服務與學校綜合評價掛鉤，從而調動高校的積極性。

高校體育場館社會化服務，離不開大力的資金支持。隨著高等教育規模的不斷擴張，高校體育場館面臨著雙重壓力，既承受著內部生源增長、人均體育場地面積減少的壓力，也面臨承受對外開放的壓力。因此，必須拓寬資金來源渠道，支撐場館的建設與發展。一方面，政府應加大高校場館設施建設與開放的經費投入，安排必要資金支持場館對外開放所致日常運轉和設施設備維修；另一方面，支持社會力量通過投資、冠名、合伙制、捐贈等形式參與高校體育場館建設和開放工作，充分發揮其在資金、技術、項目、運營、評估等方面的優勢。如，清華大學的綜合體育館以5000萬人民幣的價格把冠名權出售給曹光彪，以3000萬的價格把游泳館的冠名權出售給陳明，推動場館市場化、專業化運營，為公眾提供優質、低價或免費服務，取得了良好的經濟效益與社會效益。

3.2 明確服務理念，創新運營模式

強化高校體育場館的公共性、公益性，促進其對外開放和社會化服務，是一個雙贏舉措。在為公眾提供更規范的鍛煉場所、更優質的體育服務，提高公眾體育健身的積極性與有效性的同時，塑造和展示了高校的形象，贏得了公眾的信任度、滿意度，這為高校的可持續發展創造了堅實的社會基礎。因此，高校應強化服務理念，創新運營模式，豐富社會化服務內涵，提升社會化服務質量。

在對外開放與社會化服務過程中，高校體育場館就是一個經營主體，面向的是社會大眾，不再只是面對學生的場所，應突破傳統管理理念的束縛，按照體育市場規律，以服務為目標，從消費者需求出發，面向市場，分析周圍環境，有針對性地開發場館的服務項目，促進體育場館多樣化發展。如北京體育大學場館根據市場需求，充分合理地利用場館空間結構，將體育項目和非體育項目合理搭配，開展多元化的運動項目，為公眾提供不同的體驗項目，2012年創收1096萬元，位居全國高校體育場館中單館收入第一位[15]。同時，應在學習國外成功先進的管理經驗、借鑒成功的社會體育場館經驗和運營模式的基礎上，優化高校體育資源，探索適合本校場館開放的最佳方式。如福建師范大學引入市場運行機制，采取多樣化經營，校區的體育場館完全體現了公益性，由體育部門管理，而老校區主要采用了個人承包經營的方式，全方位對外方，每年盈利20～25萬。

3.3 培育專業人才，完善管理機制

高校體育場館專業化發展離不開專業化人才。體育場館從業人員的素質決定了場館運營的好壞。要提高場館運營水平，必須提高工作人員的專業水平，培養一批專業化的團隊。既注重培養現有人員，學校應該給場館工作人員提供更多的培訓機會，提高場館工作人員的專業知識和管理水平；又要積極引進人才。高?？善赣靡慌榷畧鲳^管理又具備體育專業知識的經理人進行場館管理。

目前，許多高校體育場館不同程度上存在著多頭管理，缺少專業的管理團隊，管理制度不健全，管理流程混亂，嚴重制約了高校體育場館社會化服務的水平和能力。因此，應創新科學化的管理體制，強化專業化管理，促進高校體育場館社會化服務朝著專業化的方向發展。如廣州體育職業技術學院成立了統一的體育場管理中心，負責場館的日常管理及運營，讓專業的人做專業的事。借鑒國外先進經驗，可鼓勵發展專業化的體育管理公司，這也是美國高校體育場館普遍采用的一種有效的管理模式。美國馬薩諸塞大學的冰球館從1993開始由私人承包開始營業，并且一直處于虧損狀態。2004年，馬薩諸塞大學聘用了非常著名的專業化運營公司Spectra對冰球館進行管理，該公司通過采取改進賽事主辦方關系、設立市場推廣基金、培養學校與體育部的關系、廣泛建立銷售網絡、改造升級場館設施、創新營銷策略等，扭轉了冰球館虧損局面，近5年總銷售額達到1400萬多美元。這一管理經驗啟示我們，高校體育場館社會化服務管理，不應僅僅局限于高校內部管理，而應建構與社會化服務相適應的社會化的管理體系，鼓勵和支持社會力量參與管理，形成政府、高校、社區、街道同抓共管的管理格局，強化高校體育場館社會化服務的管理與保障。

4 結語

推進高校體育場館對外開放與社會化服務，是高校及其體育場館的屬性使然，也是其基本使命與義務。但高校體育場館由于有其本身特性，加之制度供給與經費保障不足，經營理念與運營模式滯后，專業人才與管理機制缺失，高校體育場館的公共性、公益性價值尚未充分挖掘和釋放出來。政府應強化相關政策供給和經費保障，高校應轉變經營及管理理念，引進和培養專業化的管理人才，提高社會化服務質量，以滿足公眾日益增長的體育健身需求。誠然，強調高校體育場館對外開放與社會化服務，并非是弱化其之于高校教育教學的價值，事實上，高校體育場館對外開放與社會化服務，是建立在滿足師生日常體育活動需求、不影響學校其他工作正常進行的基礎之上的，且以場館設施和器材安全可靠、安全管理規范、相關經費保障有力為基本條件的。