被征地農民養老保障工作存在問題的分析及建議

吳顯根

2009年7月，福建省武平縣人民政府出臺《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的實施意見》，標志著武平縣全面啟動實施被征地農民養老保障制度。2012年12月,武平縣人民政府印發《關于被征地農民就業培訓和社會保障工作的補充通知》，對武平縣被征地農民養老保障制度進行調整補充完善。截至2019年10月，全縣共辦理被征地農民社會保障審批項目用地298宗，預留被征地農民社會保障資金15548.84萬元，發放被征地農民養老保障金6981人共計1062.01萬元，累計發放被征地農民養老保障金6679.56萬元，基金結余11725.44萬元。

一、被征地農民社會保障制度實施過程中面臨的形勢和問題

（一）納入被征地農民社會保障覆蓋面不斷擴大

按武平縣被征地農民養老保障政策規定，經政府依法征收農村集體耕地后，被征地農戶人均剩余耕地面積低于武平縣2007年農業人口人均耕地面積1.47畝的30%（即0.441畝），且在征地時享有農村集體耕地承包權的在冊農業人口，納入被征地農民社會保障范圍。而2016年武平縣農業人口人均耕地面積為1.63畝（2016年農業人口人均耕地面積的30%為0.489畝），人均剩余耕地面積比2007年多了0.048畝，意味著納入被征地農民社會保障對象的標準將更低、人數將更多，保障覆蓋面將逐步擴大。

（二）被征地農民養老保險對象的保障模式差異較大

武平縣被征地農民養老保障政策規定：對被征地農民年滿60周歲且符合保障條件的，按月發給被征地農民養老保障金。

《福建省征地補償和被征地農民社會保障辦法》規定：將被征地農民劃分為未成年年齡段、勞動年齡段、養老年齡段，劃分的時間節點以征地補償安置方案批準之日為標準。對未成年年齡段的人員不納入保障范圍；對勞動年齡段的人員參加企業職工基本養老保險或城鄉居民基本養老保險采取提供繳費補貼形式給予補貼，達到待遇領取年齡時不再加發養老保障金；養老年齡段人員仍采取直接發放養老保障金形式，已享受其他法定退休保障待遇（除城鄉居民基本養老保險待遇）的人員，不再重復享受被征地農民養老保障金。被征地農民養老保險模式由將征地時的在冊農業人口全部列入保障范圍，在達到60周歲時發放被征地農民養老保障待遇轉變為將16周歲以下人員不列入范圍，16～59周歲人員建立個人賬戶，對其參加社會養老保險的個人繳費部分進行補貼；60周歲上以人員建立個人賬戶，用于發放被征地農民養老保障金。各地被征地農民養老保障對象的保障模式差異較大。

（三）被征地農民養老保障金發放標準存在較大差異

武平縣被征地農民養老保障政策規定對年滿60周歲的被征地農民以武平縣上一年度農村居民最低生活保障平均補差標準（目前發放每人每月173元）為基數發放被征地農民養老保障金，而《福建省征地補償和被征地農民社會保障辦法》則規定對征地時年滿60周歲的被征地農民以武平縣上一年度農村居民最低生活保障標準為基數（2018年每人每月330元）發放養老保障金，兩者相差157元，差距較大，極易造成享受待遇偏低人員心理失衡，甚至引發上訪矛盾，給社會穩定帶來隱患。

（四）被征地農民養老保障基金支付壓力日益加大

隨著被征地農民養老保障對象范圍不斷擴大、待遇水平的不斷提高、基金支出項目和金額的不斷增加等情況出現，給基金的支付帶來不小的壓力，基金出險概率也會隨之提高。基金增加支出的項目主要是：一是60周歲以上被征地農民養老保障金發放的標準按武平縣上一年度農村居民最低生活保障水平為依據，每年將增加支出約1500萬元，年累計支出約2500萬元，按目前基金積累11844.66萬元計算，結存的預留資金最多足夠支付5年，5年后基金將面臨嚴重的收支缺口，縣級財力將無力支撐；二是對16～59周歲參加社會保險的被征地農民要建立個人賬戶資金，對其參加社會養老保險的個人繳費部分要進行補貼且需要大量的資金；三是隨著農村最低生活保障水平的提高，被征地農民養老保障金籌資壓力也將進一步增大。

（五）被征地保障對象的確定難度不斷增加

目前，在貫徹執行被征地農民社會保障制度過程中，經常遇到征用土地時間跨度大、涉及部門多、上報材料不齊全、領取對象審核確認把關難等問題，相關部門往往難以準確認定，極易導致部分不符合條件的對象被納入保障范圍。如被征地對象戶籍為農村且人均剩余耕地面積等條件均達到被征地農民養老保障標準的，可納入保障范圍，但戶籍制度改革后取消了農村和城鎮戶籍，統稱為城鄉居民，導致被征地對象的戶籍身份難以確定。又如土地被征用后，戶口遷出征地時所在的農村集體經濟組織所在的鄉、村，又能否繼續享受原征地的鄉村被征地農民養老保障政策？再如項目審批之前就已交地的，已達到60周歲的人員從什么時候開始領取被征地農民養老保障金？

（六）部分未納入保障范圍的被征地對象要求享受相關政策待遇的訴求愈發強烈

實際工作中，農用地轉用和使用集體土地且用地單位未繳納被征地農民社會保障資金的項目用地普遍存在，此類項目用地被征地對象認為，不管是哪一級政府批準征收或轉用的耕地，只要符合相關條件，就應當參照被征地農民保障政策將其納入養老保障范圍，年滿60周歲后按月領取被征地農民養老保障金。但按土地管理的相關規定，農用地轉用和使用集體土地不屬于土地征收范圍且未按規定繳納被征地農民社會保障資金，暫無法納入保障范圍，群眾對此反響強烈。

二、完善被征地農民社會保障工作的建議

（一）拓寬被征地農民社會保障資金來源渠道

一是對每一宗被征地農民社會保障措施落實審查材料按程序及時、準確、全面核對審查，嚴格執行省級規定的被征地農民社會保障資金預留標準。

二是在每年規定期限內對省政府177號令按照規定安排的被征地農民社會保障資金、省級補助資金、從國有土地有償使用收入中提取不低于1%的資金、用于社會保障資金的安置補助費落實到位。

三是將被征地農民社會保障基金列入省級統籌或專項補助，加大對縣級財政支持，保障被征地農民的長遠利益。

四是被征地農民社會保障專戶基金進行保值增值，財政專戶基金除預留一定周轉資金，其余根據實際情況按規定適時轉為定期存款，確實提高被征地農民社會保障基金安全平穩運行水平。

（二）嚴格規范被征地農民社會保障基金支出

一是嚴格被征地農民養老保障對象的審核把關。按照武平縣被征地農民養老保障政策，將符合條件的被征地農民待遇領取人員名單進行公示，接受群眾監督；對資料不齊全、戶籍和征地時間方面的問題，要提出統一的解決問題辦法，盡量避免將不符合條件的對象跨入領取待遇門檻。

二是以《福建省征地補償和被征地農民社會保障辦法》為標準，根據上級的貫徹實施意見，結合武平縣實際，及時出臺武平縣的實施辦法。

（1）辦法要切實考慮基金支付能力、新老發放標準的銜接過渡及被征地農民養老保障金的可持續性、減輕財政壓力、減少社會矛盾，以武平縣農村最低生活保障補差標準為基數發放被征地農民養老保障金。

（2）統一勞動年齡段參加企業職工或城鄉居民社會養老保險補貼標準，參加企業職工或靈活就業人員保險補貼資金在被征地農民辦理企業職工退休手續時一次性支付；參加城鄉居民社會養老保險的按人均籌集標準不低于當地被征地農民養老保障金發放標準的139個月給予補貼或代繳。

（3）將“納入養老年齡段的被征地農民保障對象從征地補償安置方案批準次月起，按照當地農村最低生活保障標準按月領取被征地農民養老保障金”，調整為從被征地項目通過省、市人社部門批準，符合條件的保障對象提供申領待遇手續齊全的次月開始享受。

（三）強化被征地農民社會保障資金監管

設立財政專戶、收入戶、支出戶，實行收支“兩條線”管理，專款專用；認真、科學、合理編制基金預決算，分類專人管理印鑒、網上銀行數字證書、票據等；對原始憑證、記賬憑證要合法有效記賬，嚴格按規定分離重要空白憑證的保管與使用、資金收支的審批與具體業務辦理、資金支付與審查、信息數據處理與業務辦理及會計處理；切實增加賬務對賬的貫徹落實，賬務每月與銀行、財政對賬，與業務進行對賬，確保賬賬、賬證、賬實相符；發現問題及時處理。

（四）規范農村土地征用和被征地補償程序

加強農村土地征用和土地補償資金的監管，實行陽光操作，切實維護被征地農民合法權益。制定出臺科學合理的征用補償標準，加快完善征地補償配套措施與辦法。

（五）補充完善被征地農民養老保障政策

適時出臺政策，規定對轉用或使用集體土地的用地單位，在報批土地時應按照規定預留被征地農民社會保障資金，原則上一般建設項目的預留標準不低于每畝耕地3萬元。將農用地轉用和使用集體土地的用地項目所涉農戶，列入被征地農民養老保障范圍。對政策出臺之前的農用地轉用和使用集體土地的用地項目所涉農戶，用地單位按規定繳納被征地農民社會保障資金后，統籌列入制度保障范圍。