城市交通與用地協調發展的規劃案例分析

孟維偉，由婷婷，羅瑞琪

（中國市政工程華北設計研究總院有限公司，天津市300074）

0 引 言

隨著城市建設規模的不斷擴大和機動化交通的迅速增長，城市交通問題越來越突出，主要表現在城市組團間交通量劇增，城市對外交通壓力巨大，城區內部交通擁堵無序、停車問題突出等方面。

城市交通問題產生的原因，除了交通設施不能滿足機動車增長需求外，城市規劃體系和技術路線不完善導致的交通與用地協調不足也是目前城市交通問題產生的重要因素之一。在城市規劃實踐中，不論是新區建設還是舊城更新，都應進一步確立交通與土地利用協調發展的理念。本文通過借鑒國際先進經驗，探討城市交通與用地協調發展規劃的可行性，從而緩解城市交通問題。

1 交通與用地協調發展問題研究

城市交通與城市土地利用是城市空間結構形成的兩種主導因素，兩者相輔相成，相互作用、相互反饋。城市土地利用空間結構是城市交通系統空間布局的基礎，同時城市交通系統也進一步引導土地利用發展方向，強化城市空間結構。對于城市規劃來說，研究如何充分、合理地利用各種交通條件，組織各項城市功能，引導城市空間有序發展，提高城市運行效率，是規劃的基本工作之一。其主要途徑即實現交通與用地的協調發展[1]。

2010 年，建設部《城市綜合交通體系規劃編制辦法》要求“城市綜合交通體系規劃應當與城市總體規劃同步編制，相互反饋與協調”，明確提出了綜合交通規劃應“優化交通模式與土地使用的關系”[2]。

目前，建立相對完整的數據分析系統，成為近年來交通規劃的主要技術手段。

第一，通過數據分析建立起交通與用地相互反饋的關系，提出主動引導交通體系規劃的思想和數學模型系統；

第二，逐步建立城市區域性交通改善措施及技術體系。

目前，在實踐中應用較多的是公共交通引導下的土地開發模式（TOD, Transit-oriented Development），即建立公共交通引導下的城市土地開發利用規劃思路，以協調交通系統和土地利用的關系，緩解舊城區更新過程中的交通壓力，避免新城區產生新的交通問題[3]。

綜合來看，現階段交通與用地協調的基本思路有兩種：一種是“供給滿足方式”；另一種是“交通與用地協調發展方式”。“供給滿足方式”是指通過隨開發強度和地區人口的增加而增設各種道路交通設施來緩解交通問題，是在“土地利用規劃先行、再進行交通設施配套”的常規思路下進行交通與用地同步發展的方式。該方式只能一時緩解而無法從根源上解決交通問題。“交通與用地協調發展方式”是指通過交通引導土地利用發展，土地利用布局引導交通出行，使得交通設施建設與土地利用布局相互支撐，協調發展。該方式優化了交通與土地開發的關系，有利于城市的健康發展。

2 交通與用地協調發展規劃實踐

2.1 新加坡交通與土地一體化規劃

新加坡是國際航運中心，國土面積小、人口密度大，采用高強度開發的規劃和建設模式是其必然的選擇。由于成功實現了交通與用地發展一體化的規劃，新加坡不僅土地利用高效集約，而且也是交通系統效率最高的城市之一。

2.1.1 總體規劃編制

新加坡于1958 年編制了第一版土地利用總體規劃，交通規劃被列為主要內容之一。但是，受當時規劃思想的限制，該版規劃更多從工程學角度出發，過于注重道路網絡的布局，而未將道路交通與周邊土地利用有機銜接，導致大量的長距離過境道路穿越城區。同時，產業區與居住區距離大，難以實現職住平衡。20 世紀80 年代以來，開發指導規劃以土地利用和交通規劃為核心，逐步取代了總體規劃。1971 年，新加坡完成了新一輪概念規劃的編制。該規劃確定了未來20 年的城市空間發展。該版規劃最突出的特點是“交通與用地系統的整合”，后又有1991、2001、2011 年規劃，日趨完善（見圖1）。

圖1 新加坡概念規劃

新一輪概念規劃具有以下特點：

（1）圍繞城市中心規劃環狀發展帶，高密度住宅與工業區環繞城市中心，其他功能中心相對分散并由交通干道連接。

（2）新城建設及配套大運量交通系統（MRT），規劃把原有的單中心加放射性道路的空間模式轉變為城市中心區加外圍環狀路的形態，避免造成中心區的交通擁堵。

（3）就業中心規劃也貫徹“交通與用地系統的整合”原則。新加坡的企業也通常選址在城市周邊土地充裕且地價便宜的區域。在規劃中，這些工業企業聚集在工業園區內，避免分散布局。

（4）零售商業從市中心區逐步分散到外圍，公共交通車站周邊成為零售商業集中的區域。由于土地交通可達性高，即便是非城市中心區，其車站周邊的地價也高于平均地價30%左右。

2.1.2 交通管控政策

新加坡的公交系統（MRT）于1983 年開始動工，修建MRT 正值新加坡高速發展時期，這也是MRT 能夠引導城市增長方向的原因之一。MRT 連接了新城的中心區，巴士系統則將新城其他部分與中心區連接起來。新加坡的巴士系統由私人運營，1/3 乘坐MRT 的客流采用巴士換乘MRT，幾乎所有的新城居民都居住在距巴士站5 min 的步行距離內。新加坡公交系統（MRT）的成功離不開與巴士系統的無逢銜接。

新加坡在1991 年概念規劃的基礎上，繼續強調公交系統的主導地位。同時，為了保證新建居住區仍具有較高的交通可達性，新加坡采用了“組團式”規劃結構。土地開發被分配到區域中心、次區域中心、城市邊緣中心與新城中心。該規劃追求各中心功能與布局的平衡，并采用輕軌交通連接新建的中心，從而縮短通勤距離。

新加坡通過交通與用地發展一體化的規劃策略實現交通與用地的一體化、協調發展，通過制定中長期概念規劃，將土地開發與交通體系密切結合，通過嚴格的交通管控政策，大大提高了城市運營效率，也保證了城市運行的公平。

2.2 哥本哈根公共交通引導土地利用

2.2.1 總體規劃編制

1947 年，哥本哈根市政廳提出了“手指形態規劃”（見圖2）。城市開發沿放射形走廊發展，軌道交通系統沿著發展走廊自中心城區向外輻射，軌道交通線路沿線的土地開發與軌道交通整合，多數公共建筑和高密度的住宅區都集中在軌道交通車站周圍，使新城的居民方便地利用軌道交通出行。在中心城區，公交系統與完善的慢行系統結合，共同維持并加強了中心城區的交通功能。哥本哈根的居民主要采用公共交通、步行以及自行車出行，人均汽車擁有率較低。

圖2 哥本哈根交通引導土地利用形態示意

城市發展方向與交通走廊結合，且指向中心城區，有利于維持一個強大的中心城區。軌道交通系統覆蓋了新城區，滿足了新區與市中心之間的出行需要。如此，提高了土地利用率，并節省了大量基礎設施的投資。

2.2.2 交通發展政策

為了支持城市土地開發，哥本哈根交通規劃從交通投資、非機動車配合及價格杠桿等方面采取措施。

（1）交通優先投資政策

城市郊區化及擴散效應導致重軌交通載客率下降。針對該問題，哥本哈根政府優先保證交通投資，投入更多的巴士來連接走廊之間和距離鐵路車站較遠的新城區域，同時進一步提高車站周圍的開發強度。

（2）非機動化出行政策

哥本哈根積極發展自行車道路網，從20 世紀80 年代中期開始，哥本哈根逐步減少機動車道及路邊停車空間，改建為自行車道。目前，40%的居民選擇騎自行車再換乘軌道交通的出行方式。同時，優化自行車道騎行設計，從交通設施轉向慢行、休閑空間，創造了愜意的騎行空間，提高了非機動車出行的積極性。

2.3 香港土地混合使用和集成開發

香港是世界的金融中心，也是重要的交通樞紐。香港土地資源較少，地價最昂貴，開發強度大。1000 km2左右的用地面積承載了近700 萬常住人口，并且年流動人口超過100 萬人。人口密度高、開發強度大，城市運轉效率需求高，對道路交通出行強度要求極大。

從城市整體發展戰略出發，香港從發展戰略、設計技術導向以及土地出讓制度三方面均建立了交通與用地協調發展的框架，主要體現在以下3個方面。

（1）公共交通引導下的城市土地使用模式（TOD）

受土地條件緊張、人口密度高、地形條件復雜等因素的制約，香港在過去近50 年的快速發展過程中，采取了高密度、組團化發展模式，形成了以公共交通，尤其是軌道交通引導下的高密度土地利用方式。在此發展模式的引導下，全港約45%的人口居住地在距離地鐵車站500 m 的范圍內。

香港以金融服務業為主，其就業人口密度高，出行強度大，更需要大運量的軌道交通支持。為此，香港的用地與大運量的公共交通緊密結合，新界地區約有80%的產業用地布置在軌道車站附近的就業中心內，而用地面積僅占新界總面積的2.5%，呈典型的高密度緊湊布局。各類商務設施更高度集中在各類公共交通樞紐附近。

高密度的發展使土地利用更集約、高效，不僅利于公共交通的發展運營，也增強了地鐵站附近物業的吸引力，使交通公司的投資取得穩定的利潤回報。

（2）土地混合使用

在土地混合使用的理念下，建筑空間容納了更多的交通空間。除交通站點外，慢行系統、城市休憩公共空間、公交站和交通換乘站也與建筑緊密結合，各種空間要素組織成立體網絡，不僅改善了出行環境，也增強了城市活力。

（3）功能集成開發

在用地緊張的條件下，土地高密度、混合使用以及不同功能集成開發，成為香港土地資源的最有效利用方式。此種土地使用方式避免了很多對外出行的需求，縮短了出行距離，提高了運行效率。香港的建筑較多采用綜合體形式，如金鐘太古廣場，將商業、辦公、酒店以及軌道交通站點等功能布置在一棟建筑內，各部分有機銜接，高度集成，互相促進，使建筑本身運行和土地使用具備高效、集約的特點。

一般情況下，香港的交通站與建筑組合采用以下方式：地下二層與地鐵車站結合，其他部分作為停放使用；地面一層與公共交通汽車站結合，且與地鐵站出入口鄰近，使換乘距離最短，盡少占用建筑空間的同時，提高了交通效率；地上二層為商業、辦公等功能區，與空中步行道銜接，使步行系統網絡化。通過交通設施與其他建筑集成，趨近于“零換乘”，一方面增加綜合交通體系的運行效益，另一方面促進區域業態的提升，提高城市經營效益。圖3 為交通站與建筑組合設計示意圖。

圖3 交通站與建筑組合設計示意圖

香港土地使用與交通設施整合開發的實踐表明，以公共交通規劃建設引導城市產業結構升級和空間發展，對于土地資源緊張、人口密度大的地區來說，是解決城市發展交通瓶頸、提升城市活力的有效措施。

3 結 語

面對高速城鎮化與機動化雙重作用下城市發展的實際需求，尤其是機動化產生的各種交通問題，應首先樹立交通與用地協調發展的規劃理念，并構建交通與土地利用規劃協調融合的城市規劃編制技術路徑，從規劃編制層面為交通與用地協調奠定基礎。

通過總結國際經驗，在規劃實踐方面，交通設施與土地一體化、集成設計的思想和方法值得高強度開發區域借鑒。在城市的管理方面，高密度地區用地局限，新增交通供給難度較大，研究有效的需求管理更具有現實意義。