供給側視角下的農村土地改革探討

鄭連福

摘? ? 要：隨著經濟的發展，人們生活水平的提高，人們逐漸意識到可持續發展的重要。農村改革是實施鄉村振興戰略的重要保證和動力源，然而當下面臨著土地經營制度、集體產權制度落地困難和基層土地改革組織架構薄弱等問題，必須進行土地及配套制度完善、集體產權制度及“三變”改革、基層組織機構建設來解決。本文就供給側視角下的農村土地改革展開探討。

關鍵詞：農村土地制度改革;農村集體產權制度;基層組織;鄉村振興

1? 引言

建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，是黨的十九大作出的重大決策部署，是鄉村振興和農業農村現代化的必由之路。農村土地制度作為城鄉融合發展制度體系中的關鍵部分，在鄉村振興的制度供給中起著“四兩撥千斤”的作用。

2? 存在主要問題和困難

（1）集體產權制度改革進展緩慢。由于一些地方村干部存在思想顧慮，求穩怕亂，怕資產清理、股權量化等激起矛盾，增加不穩定因素，怕煩怕難，改革意愿不強烈;改革后建立的村集體股份經濟合作社的注冊登記問題尚沒有具體的登記政策，市場主體地位尚無法取得，目前通過股改成立的合作社暫時都沒有進行注冊登記。（2）土地經營流轉體系不健全。一些地方農村產權交易市場還未建立起來，使得土地流轉信息不暢，制約了土地在更大范圍流轉;一些地方存在流轉行為不規范，口頭協議或未使用規范合同，導致流轉糾紛時有發生;一些農業經營主體帶動力不強，規范化程度不高，土地適度規模流轉的成效不大，承包土地經營權抵押擔保試點尚在探索階段。（3）基層土地改革指導力量薄弱。鄉鎮農經體系普遍存在不完善、能力相對偏弱的問題，在一些鄉鎮農經工作承擔機構不明、職能不清、人員不定，與承擔繁重的農村改革任務和工作量極不匹配，嚴重影響了農村土地承包及流轉、“三權”分置制度實施、集體產權制度及三變改革等工作的有效開展。

3? 對策和建議

3.1? 強化農村集體經濟組織對成員權益的保護

農村集體經濟組織是農民權益保障的物質承擔者。農村集體經濟組織是社會主義勞動群眾集體所有制經濟的具體形式，參加農村集體經濟組織的勞動者因擁有“集體組織成員權”而享有農村集體經濟組織內的土地、物業和農產品收益的分配權利，因此農村集體經濟組織對內部成員負有保障其物質分配權利的責任。更重要的是，社會主義政治經濟學理論與資本主義經濟學在意識形態上存在顯著的差異，即公有制經濟組織不把利益最大化作為發展的唯一目標。在公有制為主體的農村經濟制度安排里，農村集體經濟組織不是西方經濟學意義上的純粹“理性人”，而是除擔負增產增收的任務外還兼有社會保障和維持社會穩定功能的政治經濟綜合體。這樣一來，農村集體經濟組織在農村土地制度改革中就應當強化對自身成員權益的保障。農地是農民最重要的物質權益，新時代農村土地制度改革要為農民保留這一物質權益，解決好農民進城后安不了家又回不了鄉的“懸浮”狀態。“在城市化的過程中，農民家里有塊地，就進退有路。”農村集體經濟組織要確保內部成員的各項土地權利得到保護，特別是做好農戶的宅基地資格權認定、子女對宅基地的繼承權認定和集體經營性用地轉讓的收益權確認。“要完善農民閑置宅基地和閑置農房的政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。”在社會主義經濟倫理的規范下，中國的農村集體經濟組織保留著為農民的經濟權益兜底的功能，承擔著不可推卸的社會責任。在“三權分置”改革中，農村集體經濟組織的地位不應被削弱，而是要進一步加強。

3.2 進一步深化農村土地制度改革

（1）統籌銜接好新型農業項目用地。結合新一輪土地利用總體規劃修編契機，統籌銜接農村居民點歸并、農田綜合整治和基礎設施配套，以縣區為單位，積極做好縣域和村鎮體系規劃編制工作。（2）穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤。進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤項目資金管理，嚴格項目資金使用制度，在實施建新區掛鉤用地指標的安排上，保障用于農村非農業產業發展建設用地指標不低于2%，有效降低農民群眾發展農村新產業新業態項目成本。（3）進一步落實支持設施農業健康發展的用地政策。細化設施農用地類型，允許在不破壞耕作層的前提下，對農業生產結構進行優化調整，仍按耕地管理。鼓勵農業生產和村莊建設等用地復合利用，發展休閑農業、農業教育科普、農事體驗等產業，拓展土地使用功能，提高土地節約集約利用水平。完善設施農用地審批備案機制。（4）進一步加大土地整治力度。認真編制并提升項目規劃設計的科學性和可操作性，加大土地整治資金整合和投入，強化項目監督和后期管護。

3.3? 開展集聚提升振興模式

快速城鎮化進程中，鄉村人口流失與自然村減少是不可逆轉的發展趨勢。產業集聚發展、農民集中居住、資源集約利用是鄉村重構的本質內涵。發展中心村鎮，實現鄉村聚落的集聚發展有利于實現公共基礎設施與服務的集中供給以及發展要素的集中配置，培育鄉村綜合體。在可以預見的未來，發展集聚提升型村落將成為中國鄉村振興應用最廣的典型模式。

3.4? 堅持農民主體地位，發揮農民在農村土地制度改革和鄉村振興中的主體作用

通過健全集體經濟組織，建立健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、調處矛盾糾紛機制等，促進農村基層土地管理的民主決策、民主管理、民主監督。在村莊更新改造中，以集體經濟組織為紐帶實現村民的“六個自主”——自主規劃、自主改造、自主分配、自主處置、自主利用、自主收益，村莊治理成效得以大幅提升。上述做法，既保障了農民的知情權、參與權、決策權，調動了農民當家作主的積極性，增強了農民精神層面的獲得感;又保障了改革政策設計得以體現最大多數農民的利益，保障了農民在物質利益上的獲得感。

3.5? 制定實現鄉村振興的改革目標

實現鄉村振興是農村土地制度改革的政治要求。鄉村振興是以農業生產為核心的村務整體振興，改革是鄉村振興的重要法寶，農村土地制度改革要緊緊圍繞提高農業生產能力的要求而展開。土地制度變遷的原因要從生產角度尋找答案，馬克思指出資本主義的生產工具、生產資料和生產內容的變革最終都會反映到資本主義的生產關系上來，社會主義的農業生產對農村土地制度變革的影響亦是如此。中國農村土地制度改革的內生動力是農業生產方式的變遷，如農村的規模化種植和閑置土地的調配產生了土地集中化的客觀需求，推動了制度賦予土地承包權和經營權分離的合法化。“在整個社會主義初級階段，必須始終把加快發展生產力作為農村工作的中心，一切政策都要有利于增強農村經濟活力。

4? 結語

要合理分配土地用途轉換所帶來的收益，特別是土地出讓收入在不同地區之間、不同群體之間、不同時期之間的合理分配，使得土地公有制的好處真正惠及每一個人，體現土地資源利用與開發的包容性，既要促進城市發展，也要促進農村發展，加快實現城鄉融合發展進程。農村土地制度改革會在較長的歷史時期里，以審慎積極的姿態，在鄉村充分振興的基礎上，由各個權利主體確保農村土地的保穩定、恒保障、促效益職能充分實現。

參考文獻：

[1] 韓長賦.中國農村土地制度改革的歷史變遷與創新實踐[J].農村·農業·農民，2019（1）.

[2]中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見[N].人民日報，2016（12）：30.