美國貿易法“301條款”與中美貿易爭端

梁若楠

[摘?要]自2017年8月美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative，簡稱 USTR）宣布對中國展開“301調查”至今，中美貿易爭端歷經緩和又走向極端，反反復復，摩擦持續升溫。此次調查成為2010年之后美國依據“301條款”對中國展開的第六次調查，勢必會對中美貿易產生重大影響。雖然“301條款”被國際社會詬病，但美國依然熱衷于此，是“美國優先”以及逐漸凸顯的單邊主義思想所致。因此，為了保護我國國民利益，同時維護現有的良好國際經濟秩序，對美國“301調查”制裁措施我國不能妥協也不能讓步。中美貿易沖突不斷升級，中國在采取反制措施的同時更要密切關注國內的人民幣匯率等金融領域，企業更要有所準備，做好全面的應對措施。

[關鍵詞]301條款;中美貿易爭端;單邊主義

[中圖分類號]F74

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）08-0012-05

Abstract： Ever since SUTR announced the “301 investigation” against China in August 2017， the sino-us trade dispute has gone from mild to extreme， and the friction continues to heat up.The investigation， the sixth against China under section 301 since 2010， is bound to have a severe impact on china-us trade.Although section 301 has been criticized by the international community， the United States is still keen on it because of the “America first” and the increasingly unilateralism.Therefore， in order to protect our national interests and maintain the existing good international economic order， China cannot compromise or give way to the aggressive American “301 investigation” sanctions.As trade conflicts between China and the United States continue to escalate， China should pay closer attention to the domestic RMB exchange rate and other financial sectors while taking countermeasures， and enterprises should be more prepared to take comprehensive countermeasures.

Keywords： Article 301; Sino-Us trade Disputes; Unilateralism

一、美國301條款制度概述

自WTO成立以來，國際上對于美國“301條款”的質疑從未中斷過。但是，美國仍然熱衷于使用“301條款”，被調查的國家甚至遍布美洲、歐洲、亞洲和大洋洲。美國政府在備受國際爭議的情況下還熱衷于使用“301 條款”主要有以下兩個原因：第一，“301條款”可以繞過WTO單方面對其他國家進行貿易調查。一些國家認為該條款的存在違反了WTO的相關協議。世界貿易組織建立的相關小組得出結論，“301條款”可能存在違規行為，但有必要考慮當時美國的國情。于是關于“301 條款”的爭議擱置至今。第二，與世貿組織爭端解決機制相比，“301條款”節省了時間。如若發生貿易爭議，根據WTO的相關規定，必須向WTO提出申訴，然后WTO酌情成立特別小組，僅僅這些程序就需要耗費幾個月的時間，還不包括專家小組做出實質性判斷的時間。

（一）“一般301條款”、“特別301條款”以及展開調查的程序

“301 條款”指美國《1974 年貿易法案》（Trade Act of 1974）中的第 301 條。廣義的“301條款”還包含關于知識產權的特殊“301 條款”和保護貿易自由化的超級“301 條款”。“301 條款”旨在通過單方面制裁實現貿易保護目的。根據“301條款”，對于影響美國貿易的“不合理”或“不公平”行為美國總統有權限制甚至報復。當發生“不公平”“不合理”或者其他歧視性貿易行為時，USTR可主動或者由利害關系人申請啟動調查程序，一旦美國貿易代表辦公室確定其他國家的貿易慣例或政策“不公平”或“不合理”，USTR即可建議總統實施制裁[1]。毋庸置疑，USTR 進行調查時的標準掌握在美國手中，并沒有其他統一的國際標準。美國適用“301 條款”的流程一般是發起調查、雙方談判、施加懲罰措施等，直到被調查方消除對美國有害的行為為止。談判過程通常伴隨著制裁，例如中止貿易協定，提高關稅，限制進口，取消免稅或優惠關稅待遇等，以實現談判目的。

（二）“301條款”歷史實施情況以及造成的后果

歷史上日本、歐盟、印度、泰國等都曾受到過“301條款”調查，調查大多發生在20世紀80、90年代。日本經濟迅速發展的時期成為美國適用“301 條款”的重災區。在美國的壓力下，日本于1974年簽署了美日特殊鋼鐵進口配額限制協議，并承諾限制鋼鐵出口[2];1985年到1995年美國與日本發生貿易沖突，美國利用其強大的經濟實力，在貿易、金融等領域進行多維管制，基于此日本做出了妥協和讓步，美國也達到了打開日本市場的目的。縱觀美國對日本和其他國家的“301調查”，美國展開“301調查”程序基于貿易失衡，企圖通過“301調查”重新獲得貿易的主導地位。

（三）美國歷史上對中國的“301調查”

美國曾五次對中國展開“301調查”，20世紀90年代的三次調查針對的是知識產權問題，在中國修訂了《專利法》《商標法》，頒布了《反不正當競爭法》之后，中美達成了協議。2010年的“301調查”圍繞的是中國政府所制定的新能源政策，中美在WTO爭端解決機制中進行了磋商，達成了中國修改相關政策中禁止性補貼的內容。這次的中美貿易爭端雖然也與知識產權有關，但針對的是政府的強制性技術轉讓政策。[3]

二、美國對中國重啟301調查

近年來，盡管美國經濟運行總體良好，但實際上美國人民認為他們的財政狀況并沒有得到實質性的改善[4]。這是美國啟動“301調查”的經濟原因。另外，中美貿易“百日計劃”似乎無法讓特朗普安心，認為仍然缺乏向選民交代的預期成果，這是此次“301調查”的政治原因。

（一）本次“301調查”的主要內容

2017年8月14日，美國總統特朗普在簽署的行政備忘錄中指令美國貿易代表辦公室使用《1974貿易法》第301條款展開調查，USTR在隨后發布的美國聯邦公報中表示，中國政府通過政策手段，強制將重點產業領域內的美國先進技術和知識產權轉移至中國企業，同月19日USTR宣布啟動對中國的“301條款”調查，此次調查的重點是政府的強制性技術轉讓政策。美方于2018年6月15日，正式宣布對原產于中國的500億美元商品加征25%進口關稅，7月11日，美國聲稱中國未能改變其做法且采取報復措施，命令USTR額外對原產于中國的2000億美元商品加征10%的關稅。5月10日，美國宣布對中國2000億美元中國輸美商品的關稅從10%提高到20%，在對此表示遺憾的同時，中方表示將采取必要的反制措施。2019年5月9日，美國政府宣布，自5月10日起，對從中國進口的2000億美元清單商品加征的關稅稅率由10%提高到25%。5月13日中國國務院關稅稅則委員會決定采取反制措施，自6月1日對加征關稅的600億美元清單美國商品中的部分商品提高加征關稅稅率，分別實施25%、20%或10%加征關稅。對之前加征5%關稅的稅目商品，仍繼續加征5%關稅。

（二）本次調查的產生原因

1.縮減貿易逆差

利用“301調查”縮減貿易逆差是美國的慣用手段。眾所周知，20世紀70年代美國在與歐盟和日本的貿易中都處于逆差，為扭轉當時的貿易局面，美國出臺了《1974年貿易法》，賦予美國總統授權USTR依據第301條款進行調查，并采取制裁措施的權利。日本成為受到“301調查”最多的國家，當時作為經濟新興國家的日本，根本無力對抗經濟上占霸權地位的美國，因此“自愿”開放了日本鋼鐵、半導體市場，造成國內產業“空心化”，同時美日貿易戰導致日元升值，日本損失嚴重，經濟長期處于低迷狀態。此次中美貿易沖突和美日貿易沖突在背景上極為相似，美國都是貿易逆差國，但當時的日本和現在的中國還是有很大的不同的，比如日本國內市場較小，對外出口依賴程度高，國內資源匱乏，美國市場對于日本來說必不可少，并且作為美國的盟友，日本需要得到美國更多政治、經濟上的幫助當然就要舍棄一部分本國利益。而除了經濟環境，我國國內市場規模大，經濟對外出口依賴度低，更重要的是中國一貫秉承和平相處的態度，在發展本國經濟的同時盡力幫助其他國家，在國際社會上具有一定的話語權。

貿易逆差并不能代表國際收支不平衡。需要說明的是國際收支平衡是反映一定時期一國同外國全部經濟往來的收支流量表，主要包括三個方面：分別是經常項目、資金和金融項目、凈差錯與遺漏，而經常項目不僅包括貨物貿易還包括服務貿易。首先，從中美貿易結構上來看，在中美貨物貿易中，美方是逆差;而在中美服務貿易中，中方是逆差。其次，美方對華貨物貿易的逆差被夸大，2016年中方統計的對美貿易順差為2540億美元，美方統計的貨物貿易逆差為3660億美元，雙方統計差額足足有1120億美元。第三，美方關注貨物貿易逆差而忽視了自身服務貿易順差。第四，美國的大量制造業工廠倒閉、失業率上升的原因應該是美國的產業結構不平衡，或者說是產業空心化，而不應該歸咎于中美貿易逆差。最后，過于強調貿易逆差可能會導致保護主義的興起。

2.扼制“中國制造2025”

對于美國所關切的《中國制造 2025》及配套措施——工信部于 2017 年 1 月 6 日發布的《新能源汽車生產企業及產品準入管理規定》，美方對此存在誤解。將《新能源汽車生產企業及產品準入管理規定》第 5 條①解讀為“要求外商向合資企業披露開發和制造技術，并在中國建立研發中心”，認為違反了中國向 WTO 作出的“不附加技術轉讓條件的投資”之承諾。

我國《中國制造2025》旨在提高企業技術水平，完成中國向高端產業技術轉型升級。正如工信部部長所說，我們的目的是提高準入條件，要求必須掌握新能源汽車制造技術，針對的是所有有意向進入的企業，并非針對外資企業。但是美國堅持認為中方通過政府的政策性手段強制將重點產業領域內的美國先進技術和知識產權轉移至中國企業，這點在美國貿易代表辦公室對華“301調查”報告中就有體現，比如“中國使用合資要求、股比限制和其他外商投資限制來強制或迫使美國企業轉讓技術”、“中國指示中國公司對美國公司及其資產進行系統性的投資和收購，或為這些投資并購提供便利，以使得中國公司獲得先進技術和知識產權，并在中國政府的產業計劃認為重要的行業領域實現大規模技術轉讓”。②只能說美國有點草木皆兵了，因為不管是在《中國制造 2025》還是在《新能源汽車生產企業及產品準入管理規定》中，我們均沒有提及中方企業和外資企業在新能源汽車產業的許可進入有任何區別。李克強總理在《2017 年政府工作報告》中也強調，“在資質許可、標準制定、政府采購、享受《中國制造 2025》政策等方面，對內外資企業一視同仁”。所以，美方擔心本國國家安全和技術安全而展開貿易戰的說法也是站不住腳的。

（三）本次調查對中美貿易的影響

中美投資首當其沖受到中美貿易摩擦的影響。根據相關報告，2018年，中美雙向直接投資180億美元，比2017年下降60%，比2016年創紀錄的600億美元下降70%。中國對美直接投資從2017年的290億美元和2016年的460億美元分別下降至50億美元，降幅超過80%。與此同時，美國對華直接投資僅從2017年的140億美元小幅下降至2018年的130億美元③。

此次中美貿易爭端其實是單邊主義和多邊主義、地方保護主義和全球化主義的交鋒。一直以來，美國習慣單方面對其他國家的知識產權狀況進行評判和指責，而這些評判和指責往往缺乏客觀性和公正性，受到了諸多國家的普遍反對。但大部分受到“301調查”的國家在磋商解決階段就選擇了妥協和讓步，一方面是美國經濟霸權地位，另一方面也是本國經濟制約。不過，時隔七年，當美國再次對中國提起“301調查”時，中國已有了可與之抵抗的能力，單邊主義和貿易保護主義對于一國的發展有害而無一利。

不過，無論是中方還是美方都要做好經濟受到影響的心理準備，我們還要合理地運用WTO爭端解決方式，盡力保護我國經濟競爭力。

三、美國301條款中的單邊主義思想對全球經濟的影響

“美國優先”帶來的是貿易保護主義和單邊主義思想。美國學者艾烏芮茨曾表示，單邊主義或多邊主義究竟是好事還是壞事，無法做出抽象的回答。但在逐漸發展的全球化大背景下，各國之間的相互依賴日益加深，多邊合作參與全球治理已經是大勢所趨。在這種背景下美國單邊主義抬頭，勢必會給全球治理帶來沖擊。[5]有意思的是，美方認為中方的做法才是單邊主義。美方聲稱中國采取了單邊主義措施，尤其是301報告中所提到的四項措施。并稱中國為“世界上最具保護主義色彩的重商主義經濟體”。中方據此也進行了反駁，認為單邊主義是犧牲成員利益，采取多邊規則不允許的行為，美國要實現自由的市場準入，應當通過雙邊投資談判而非公然威脅。④

（一）破壞平等的國際秩序

國際社會中每個國家都應該是平等的，即便有經濟實力和政治影響力的差異。國家地位平等意味著任何國家不應該干涉其他國家主權內的決策，國際組織監督和制裁才是唯一可行的出路，也就是說一旦發現有可能侵害到本國的行為，比如“不公平”“不合理”“帶有歧視”的貿易行為時可以訴諸WTO，而不是用自己的國內法去干涉和評判他國事務。美國一貫的霸權作風，無視國際條約和國際秩序，“301調查”便是一個很好的例子。 “301調查”后隨之而來的定然是貿易戰，如今經濟全球化程度愈來愈高，牽一發而動全身，在貿易戰中不會有國家可以做到不受影響全身而退。

（二）對國際法構成重大沖擊

自WTO成立后，美國的“301條款”一直備受爭議，為保證 WTO 目標和宗旨得以實現，WTO 協定第16.4條規定：“每一成員應保證其法律、法規和行政程序與所附各協定對其規定的義務相一致。”根據國際公法“有約必守”、善意履行國際協定等原則的要求，各成員方在國際貿易的立法及實踐上都應當遵循 WTO 協定確立的規則及各自的承諾。如果 WTO成員方的國內法規定與 WTO 義務不相符，則成員方應當要修改其國內法律、法規或行政程序。DSU 第 23 條關于“加強多邊貿易體制”的規定，明確禁止成員方尋求爭端解決機制以外的確認及救濟，而“301 條款”的實施仍然建立在美國對外國貿易立法或做法的單方面評判之上。

實際上，美國這次的貿易限制并非只針對中國，歐盟、加拿大、韓國等也遭遇了美國的貿易限制措施。自2018年美國發出貿易戰的信號，同時要求對北美自由協定、美韓自由貿易協定等重新開始談判，全球金融市場就籠罩在陰云當中。顯而易見，美國壓根無視WTO禁止擅自提高關稅和專門針對某一個WTO成員采取措施的國際法規則，公然破壞國際經濟貿易秩序，踐踏WTO規則，無論是對于中國經濟還是國際經濟都是影響經濟社會穩定發展的風險因素。

（三）給國際經濟帶來不安因素

中美貿易摩擦波及到全球經濟是必然的，在動蕩的中美關系中，日本和許多其他依賴出口的經濟體都受到了間接損害。貿易摩擦已經破壞了全球供應鏈，打擊了企業信心。⑤除了國家經濟體受到影響外，投資者對于這場愈演愈烈的貿易爭端也感到不安，他們擔心這些國家正危險地偏離一條軌道，這將嚴重損害全球供應線路，并給本已放緩的全球經濟踩下剎車。

貿易保護指的是在國際貿易關系中，限制進口以保護本國商品在國內市場免受外國商品競爭，并向本國商品提供優惠以增強其國際競爭力的政策。此次美國“301調查”報告中第二章就指責中國對在華美國公司的不公平技術轉讓行為是貿易保護行為。由此可見，無論是中國還是美國都不希望對方實施貿易保護，因為貿易保護使得外國商品進出口受限，一旦有國家試圖利用自己的經濟優勢阻隔科技技術在全球范圍內的自由流通，對于全球經濟無疑會帶來巨大的影響，并使得經濟發展的腳步變得緩慢而沉重。

四、中國應對美國“301調查”的措施

（一）開發新技術，健全企業合規機制

兩國之間的貿易摩擦，首當其沖受到影響的是企業。除了眾所周知被波及到的華為和中興，還有諸多企業受到影響。2018年10月30日，福建晉華集成電路有限公司（Fujian Jinhua Integrated Circuit Co.）被納入實體清單。美國給出的理由是基本實現了動態隨即存取存儲器（DRAM）集成電路的大規模生產能力，考慮到這種技術可能來源于美國，這一生產能力威脅到美國軍事系統的供應商的長期經濟生存能力。2018年12月10日，煙臺杰瑞石油裝備技術有限公司（Yantai Jereh Oilfield Services Group Co.， Ltd.）被處罰600，000美元。原因是與伊朗方進行貿易，即通過第三國將物項從美國運至伊朗以及向BIS作出虛假陳述。企業面對如此的制裁行為并非束手無措，至少可以從以下幾個方面著手，以維護自身的權益：第一，要正面應對積極應訴和協商。對于被納入實體清單的企業可以通過美國USTR開放的產品排除程序要求豁免，目前已有眾多厲害關系方提出了相關排除申請，⑥雖然排除申請并不能保證成功，但說理充分具體的排除申請不失為一種最直接快速的解決方法。第二，完善企業內部合規制度。根據美國出口管制法第1761條（d）款關于出口合規的最佳實踐指南，企業可以參考該指南完善企業出口合規內部管理機制，建立風險評估機制和技術管控機制。一些中國企業，貿易合規的內部機制尚不健全，比如合規機制不完善，缺乏緊急情況應急制度等，這使得許多企業在面對美國制裁時常常處于被動狀態，甚至容易出現未按和解協議履行相關義務而導致再次被制裁的情況。[6]不依賴別國的自主技術固然重要，但只有建立完善的企業合規機制，才是保證應急處理和在對外貿易中立于不敗之地的關鍵。

（二）積極利用WTO爭端解決機制，妥善處理貿易摩擦

雖然WTO面臨著許多挑戰也存在某些不足，但WTO目前仍然是最重要的國際貿易組織之一，對于妥善處理國際貿易爭端有著不可替代的作用。因此我們要積極利用 WTO 爭端解決機制，妥善處理貿易摩擦。

作為較大的經濟實體，隨著經濟全球化的發展和中美經濟往來日益增強，中美對外投資的依存度也在日益提升，正面的貿易沖突只會形成兩敗俱傷的情形。因此，中美兩國應積極尋求 WTO 框架下的貿易摩擦解決機制，通過談判磋商理性解決貿易爭端。中美作為WTO的核心成員，理應積極利用WTO規則通過友好磋商和談判，以溫和的方式解決中美貿易爭端。我國一貫奉行友好協商原則，曾試圖通過WTO相關規則妥善解決中美貿易爭端，合理合法地捍衛我國企業正當利益。例如，中國分別于 2018 年 4 月 4 日和 5 日在 WTO 爭端解決機制下，將美國301 征稅建議措施和 232 征稅措施訴諸 WTO。除此之外，我國應積極運用 WTO爭端解決機制對發展中國家的特殊及差別待遇條款，為我國在談判中爭得有利地位。另外針對WTO規則的完善，我國應積極主動參與 WTO 爭端解決規則修改的談判工作，大力推動建立一套更加公正合理的多邊貿易規則，為妥善處理中美貿易摩擦創建更好的國際法律環境。

對于此次的“301調查”以及其帶來的制裁措施，我們可以看出美國醉翁之意不在酒，表面上美國似乎是在針對中國的知識產權保護問題，實際上卻不單單是知識產權，更多的是投資以及高端制造業的技術競爭問題。“301調查”制裁措施的實施可能會阻斷外國高新技術產業的技術和資本流入中國，從而遏制中國在全球產業價值鏈體系中的上升勢頭。在如此艱難的發展前提下，要想使得新興技術和高科技得到更好的發展，我們就要反其道而行之，既然美國竭力遏制外國高新科技的流入，我們更要堅持改革開放。

（三）堅持改革，擴大對外開放

中國將堅持改革開放，大方向不動搖，目前，中國出臺了一系列降低關稅和開放的政策，這一方面有利于我國今后的貿易便利，從而促進產業和技術升級。另一方面也說明了在國際貿易中我國自始至終都堅持開放的原則，不存在地方保護和政府保護。自2017年11月以來，我國采取的開放措施有降低關稅和取消投資限制等，比如消費品、藥品、汽車降低進口關稅，我國汽車進口關稅稅率已比同處于發展中的國家平均水平低。以9座及以下小型客車橫向比較看，我國關稅稅率為15%，歐盟為9.8%、韓國為8%、印度為60%、巴西為35%。⑦

下一步中國除了進行貿易反制以外，還應在綜合防范各類經濟金融風險的基礎上，重點防范房地產泡沫、地方債隱性債務、人民幣匯率大幅波動等領域潛在風險。

[注釋]

①《新能源汽車生產企業及產品準入管理規定》（工業和信息化部令第 39 號） 第 5 條規定： 申請新能源汽車生產企業準入的，應當符合以下條件： （一） 符合國家有關法律、行政法規、規章和汽車產業發展政策及宏觀調控政策的要求。（二） 申請人是已取得道路機動車輛生產企業準入的汽車生產企業，或者是已按照國家有關投資管理規定完成投資項目手續的新建汽車生產企業。汽車生產企業跨產品類別生產新能源汽車的，也應當按照國家有關投資管理規定完成投資項目手續。（三） 具備生產新能源汽車產品所必需的設計開發能力、生產能力、產品生產一致性保證能力、售后服務及產品安全保障能力，符合《新能源汽車生產企業準入審查要求》（ 見附件 1，以下簡稱《準入審查要求》） 。具備工業和信息化部規定條件的大型汽車企業集團，在企業集團統一規劃、統一管理、承擔相應監管責任的前提下，其下屬企業（ 包括下屬子公司及分公司） 的準入條件予以簡化，適用《企業集團下屬企業的準入審查要求》（ 見附件2） 。（四） 符合相同類別的常規汽車生產企業準入管理規則。

②詳見《美國貿易代表辦公室對華301調查報告》

③Two-Way Street： 2019 Update US-China Direct Investment Trends.https：//rhg.com/research/two-way-street-2019-update-us-china-direct-investment-trends/

④http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1600079397363860138&wfr=spider&for=pc

⑤https：//www.cnbc.com/2019/05/17/reuters-america-poll-japan-april-exports-seen-down-for-5th-month-as-us-china-trade-war-deepens.html？&qsearchterm=Sino-us%20trade%20war

⑥https：//www.regulations.gov/docket？D=USTR-2018-0025

⑦http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3503310/index.html

[參考文獻]

[1]倪月菊，朱銘錚.美國對華301調查之應對中日比較分析的視角[J].海外投資與出口信貸，2018（3）.

[2]張陶然.美國貿易法“301 條款”分析是典型的單邊主義和貿易保護主義[N].期貨日報，2018-04-11（第003版）.

[3]靳也.“301 條款”在 WTO 多邊體制外的復蘇——基于美國對華貿易調查的法律分析[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2018（2）.

[4]易繼明，李春暉.美對華啟動301調查與我國的應對措施[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2018（1）.

[5]袁征.美國為何偏愛單邊主義[J].人民論壇，2017（12）.

[6]劉俊霞.“中興事件”視角下美國貿易出口管制及風險防范[J].對外經貿實務，2018（11）.

（責任編輯：郭麗春?梁宏偉）