我國自然壟斷行業適用除外制度分析

梁書源 韓福哲

（西北大學經濟管理學院，陜西西安710127；西北大學經濟管理學院，陜西西安710127）

自然壟斷的產生和存在都是客觀經濟規律作用的結果，在特定條件下基于其特有的技術和法律特征排除適用《反壟斷法》是必要的。鑒于我國所產生的行政壟斷、產業政策性壟斷和自然壟斷的關聯性以及技術進步和需求的擴張都改變了原有壟斷行業的定性，適用除外制度的范圍呈現出過渡性和復雜性的特點。因此，有必要對自然壟斷行業適用除外制度加強研究。

一、理論基礎

早期的自然壟斷理論是基于資源的自然屬性以及后來對產業技術經濟特征的初步探索來認識和理解的。前期該理論以自然資源的稀缺性以及占有關系解釋自然壟斷的產生，直觀地將自然壟斷與自然資源的分布不均衡緊密聯系在一起。

目前，理論界則從規模經濟、成本次可加和網絡經濟的角度界定壟斷。一般意義上的自然壟斷與規模經濟緊密相連。自然壟斷具有規模經濟的特點，即隨著生產規模的不斷擴大，平均成本隨著產量的不斷增加而遞減。在這樣的認識下，單個企業能比兩家或者以上的多家企業更能有效率地向社會提供產品，達到社會福利最大化。此時，壟斷成為一種符合經濟秩序的市場結構，競爭的引入反而會減低效率。

早期的自然壟斷理論并不成熟，隨著規模經濟理論的建立，正式從技術經濟特征來理解自然壟斷，標志著自然壟斷理論的初步建立。后來的范圍經濟概念的提出進一步深化了自然壟斷理論。時至今日，它們依然具有重要的理論價值。

二、適用除外制度及其價值目標與基本原則

為了全面理解適用除外制度，有必要先介紹《反壟斷法》用適用除外制度的價值目標和基本原則。價值目標包括社會公共利益、公平和效益以及有效競爭等。社會公共利益原則是指在調整經濟社會關系的過程中，以社會公共利益和責任為最高準則。在一些領域內實行必要的壟斷來避免市場失靈是對經濟有益的。公平和效益也是《反壟斷法》重要的價值定位。在市場經濟條件下，效率和公平具有對立統一的關系。一方面，我們要發展規模經濟；另一方面，要避免絕對效率而忽視公平。在兩難境遇中，《反壟斷法》適用除外制度是一劑良藥。所謂有效競爭，是指種競爭既可以發揮競爭效應，又能發揮規模經濟優勢的市場競爭格局。有效競爭在客觀上與適用除外制度所期望維護的市場秩序和追求的價值目標是一致的。

《反壟斷法》確認原則一般認為有兩個：一是本身違法性原則，二是合理原則。本身違法性原則認為：“任何企業只要其行為不屬于法律規定的范圍之內,或市場占有的份額超過一定比例就屬于違法?！痹趯嵺`中，有些行為實施前就具有明顯的違法侵害性，立法者可以直接禁止此種行為。因而，該原則具有預見性效果。合理性原則是指某些行為雖然具備一定的違法性，但從社會整體利益的角度看可以對其進行一定程度的寬容。

三、我國自然壟斷行業的適用除外制度

（一）《反壟斷法》中的適用除外制度

《反壟斷法》與適用除外制度相關的條款是第六條、第七條。其中第六條強調可以支配市場的企業不能濫用優勢地位排擠其他競爭者。但第七條則表明法律承認某些關系國計民生行業內的國有經濟的壟斷地位，并實施監督。前者表明市場內的企業不能利用壟斷損害競爭，但后者則對某些行業的國有經濟做出豁免。

結合這兩個條款可以看出關鍵在于關系國計民生的行業中是否有自然壟斷。根據立法者解釋，該條規定包括自然壟斷行業和公用行業。有學者認為，為了國家經濟平穩安全地運行，需要對這些行業和企業適用除外制度。但另一些學者認為該條并不是《反壟斷法》的除外適用，國有經濟也是《反壟斷法》的規制對象，并不存在特殊性，也需要對其產生的壟斷外部性進行控制。

本文認為，其中的分歧主要還是在于對自然壟斷行業范圍的界定上，因為自然壟斷具有天然的壟斷性質，純粹的自然壟斷行業不論是現在還是過去，都是適用除外制度的保護對象。所以，可以認為我國對自然壟斷行業有壟斷豁免待遇，但具體包括哪些行業，法律并沒有明確規定。因此，這在實際情況中容易引起諸多混亂。

（二）我國自然壟斷行業的特殊性

自然壟斷行業行政壟斷現象嚴重。行政壟斷是我國計劃經濟獨有的產物，在計劃經濟體制下，行政命令是調節經濟的主要方式。行政權力是企業壟斷地位的來源，而不是自由競爭。市場經濟體制建立以來，雖然企業獲得了更大的自由活動空間，但行政壟斷力量依然存在于經濟活動之中。

國有企業在自然壟斷行業占據主導地位。壟斷行業中，國有企業數量較多，國有經濟幾乎占據了主導地位。理論和實踐經驗表明，自然壟斷行業與國有經濟之間具有天然的親和力。計劃經濟時期，自然壟斷行業由國家控制，在后來的經濟體制改革中，國家一直試圖破除自然壟斷行業行政壟斷，但是沒有實質性的改變。隨著技術的進步以及市場需求的擴大，一些國有企業越來越表現出不適應市場經濟的特點。國有企業在自然壟斷領域的一些業務逐漸演變為非壟斷性業務，不在適用除外制度范圍內。一些行業由以前的相關國家部門演變而來，一般都成為了其行業規則的實際制定者，排擠其他競爭者以謀取壟斷利潤。

（三）我國適用除外制度的弊端

自然壟斷行業若適用除外制度，不僅易造成競爭效率低下，還會導致濫用市場支配地位、損害消費者權益。

長期以來，我國自然壟斷行業發展緩慢，尚未建立良好的市場競爭秩序，其壟斷地位的取得和維持多數依靠國家的行政權力作為保障，即使行業取得較快的發展，卻依然缺乏長久的持續競爭力。另外，由于缺乏潛在的競爭者，這些行業往往不注重科學經營，反而造成規模不經濟。再者，政企不分的現象仍然突出，許多行業對政府財政補貼依賴較大，長期處于虧損經營的狀態。

由于自然壟斷行業是一種高度壟斷行業，企業經營者往往出于自身利益謀取高額壟斷利潤，打擊其他經營者來維持壟斷地位，采取價格歧視政策獲得消費者剩余。這些都是對自然壟斷行業適用除外的弊端。

四、規范自然壟斷行業適用除外制度的思考

（一）破除行政壟斷

行政壟斷借助自然壟斷的名義，應用行政特權在可競爭領域實行嚴格的行政限制，使得社會福利遭受損失。因此，徹底破除行政壟斷有利于提升效率，這也是正確適用《反壟斷法》的應有之義，是解決壟斷外部性問題的重中之重。

（二）準確界定自然壟斷范圍，實行相對的適用除外制度

在壟斷行業內部，要區分強自然壟斷業務和弱自然壟斷業務，并對強自然壟斷業務適用除外制度。例如，供水排水的網管輸送業務，承擔水資源及污水的傳輸功能，屬于強自然壟斷業務，應保持其壟斷地位；自來水生產以及供應到戶，自來管網等基礎設施的建設屬于弱自然壟斷業務，可以適當的引入競爭機制。

（三）建立適用除外制度的進入和退出機制

我國《反壟斷法》中適用除外的內容較單薄，且缺少退出機制。如今，自然壟斷行業范圍有動態發展的趨勢，一次適用并不意味著永遠適用。新出現的自然壟斷行業需要保護，過時的壟斷則要退出。所以，應該建立適用除外準入退出機制，根據實際情況進行調整，更好地促進競爭。