現代土地征收制度中的“公共利益需要”

摘 要：公共利益需要是當代土地征收制度中限定征收范圍的一項基本原則，西方發達國家普遍在法治理論和實踐中確立了此項原則，并通過此項原則較好地平衡了土地財產權和土地征收權。我國現行土地征收制度確立了公共利益需要原則，在制度層面卻又確立了建設用地國家壟斷制度，法律沖突直接導致廣大農民合法土地權益嚴重受損。今后改革應當在立法層面明確被征收土地農民的土地財產權益，并強化征地糾紛的司法審查，以便為在我國真正確立此項原則奠定財產權基礎并提供司法保障。

關鍵詞：公共利益需要;土地財產權;利益均衡;土地征收制度

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）06-0071-06

收稿日期：2019-03-13DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.06.08

基金項目：哈爾濱市科技創新人才研究專項資金（青年后備人才計劃A類）項目（2016RAQXJ065）

作者簡介：張宇（1976-），男，對外經濟貿易大學法學院博士研究生，主要研究方向為反壟斷法。

當代土地征收制度的一項核心原則或者說實質條件是“公共利益需要”，即以公共利益需要來限定土地征收的范圍，以是否符合公共利益需要這一標準來具體判定是否得以動用國家土地征收權或者限制私人土地財產權。反觀我國集體土地征收實踐的主要問題就是征地規模過大和違法征地屢禁不止，在土地征收范圍上明顯缺乏有效制約，所有這些直接導致了大量集體土地不斷被違法圈占，土地資源尤其是優質土地資源被巨大浪費。目前征地矛盾越演越烈，已嚴重影響社會和諧和穩定，并導向國家認同危機[1] 。要合理解決集體土地征收問題，一方面要立足我國實際，查找問題的根源，另一方面也要合理借鑒發達國家土地征收制度實踐的先進經驗，其中研究和借鑒發達國家現代土地征收法治上的公共利益需要原則是完善我國集體土地征收法制的一項重要工作。

一、現代土地征收制度上的公共利益需要

公共利益需要原則為現代土地征收制度所確立。發達國家的土地征收范圍經歷了從極其狹窄到逐步擴張的歷史變遷，在自由競爭時期各主要資本主義國家的土地利用以私人利用為主，土地征收范圍普遍受到嚴格限制，必須符合“公共使用”標準;但是壟斷階段以來，發達國家因市場失靈不斷介入經濟和社會，介入傳統上屬于私人自治的領域，為解決城市化和工業化過程中的一系列問題，公共建設用地不斷拓展。經過上述演進，在自由競爭階段劃定的土地征收范圍被大為拓展，“公共使用”標準也已被棄之不用，無論為了復蘇經濟、城市開發還是其他公共福祉而用地都無法作為“公共使用”標準的例外，公共利益需要取代公共使用成為現代土地征收制度在征收范圍上的一項基本原則。公共利益問題是現代社會的一個主要問題，也是法治社會的一個主要問題，現代國家在法律文本上普遍對公共利益概念進行明確規定，所有這些都直接導致了大量集體土地不斷被違法圈占，土地資源尤其是優質土地資源被巨大浪費[2] 。其中，國家通過征收土地來滿足日益凸顯的公共利益需要是一個主要途徑，這是公共利益需要原則成為現代土地征收制度一項核心原則的根本原因。統計表明，通過征收集體土地來滿足改革和發展過程中不斷凸顯的公共利益需要是我國立法和法治建設中的一項重大議題。

土地征收中的“公共利益需要”包括兩個要素：一個是“公共利益”，另一個就是“需要”。學界相關研究一般集中在“公共利益”問題上[3] ，其實在“公共利益”與“需要”之間，后者才是問題的關鍵，在是否符合“公共利益需要”這一整體判斷上，是一個遞進的過程，是否具有或者是否符合“公共利益”只完成了判斷的第一步，在符合“公共利益”的前提下，最關鍵的問題在于所涉公共利益是否重大而且迫切，即是否有必要為了特定的公共利益去犧牲特定的財產權利，唯有如此才能最終決定在哪些情況下、在符合哪些具體條件下才能合法動用國家征收權來滿足公共建設用地需要。發達國家土地征收制度的一個基本理念就是土地征收并不是滿足公共建設用地需要的優先手段，只有在通過土地市場配置無法滿足的不得已情況下才能動用國家征收權。可見發達國家土地征收制度“公共利益需要”中的“需要”其實指的是“必要”，鮮明體現出在土地資源所承載的私人利益與公共利益之間所進行的謹慎權衡。市場和政府是兩個最基本的資源配置系統，土地資源的市場配置具有優先性和根本性，土地征收則屬于政府配置一端，具有補充性和有限性，市場化征收其實牽涉兩種不同的資源配置方法，二者間的基本關系在市場經濟目標下已有定論[4] 。土地資源的合理利用在整體上取決于上述兩種配置系統的合理互補，在土地征收范圍問題上必須強調“公共利益的需要”中的“需要”，強調土地的私人利用與公共利用的平衡或者說土地財產權與土地征收權的平衡，要以市場建設為路徑、以市場機制為根本，在此基礎上合理協調土地市場配置與國家土地征收的關系。唯有如此才能有效控制征地規模，才能有效避免城市化進程中對農民權益的侵害。

就土地征收權而言，“公共利益需要”原則既是授權，又是控權;既為土地征收權奠定了正當性基礎，同時也為其劃定了嚴格的界限[5] 。就我國而言，在經濟體制轉軌過程中，為了使土地市場在資源配置中發揮根本性作用，必須在憲法層面對國家土地征收權力進行嚴格約束。在發達市場經濟國家征收私有土地以滿足公共利益需要只有在不存在其他替代方法的時候才允許采用，否則要么使用國有土地，要么通過市場交易來解決問題[6] 。土地征收這種迫不得已的強制鮮明體現出“公共利益需要”的控權功能。就土地財產權而言，“公共利益需要”既是國家對土地財產權予以合理限制的根據，但另一方面也是限定國家土地征收權進而防范其濫用的有效保障。發達市場經濟國家普遍在憲法層面規定了公民的基本權利，同時又規定國家可以基于公共利益需要對公民基本權利進行合理限制，這樣被征收土地權利人對合法的土地征收決定依法必須服從，對非法的土地征收決定能夠依法進行有效防御。在國家土地征收權和私人土地財產權之間，公共利益需要在制約土地征收范圍或者啟動征收程序方面進行組織和協調，體現出均衡的價值理念和制度功能，這與司法過程的平等武裝理論不同。行政過程與司法過程不同，現代治理為緩解矛盾和防范風險強調重心前移和有效參與，由此將大量矛盾消解在行政過程中，而不是推至司法過程。此種均衡的理念不同于絕對化思維——無論是私權絕對還是所謂的主權絕對，進而在人權、財產權基礎上，在公民與國家之間、市場與政府之間、財產權與征收權之間建構一種均衡的結構[7] 。這使其區別于傳統意義上保障私權的民法以及規范公權的行政法，通過對公共利益與私人利益的平衡或者說統籌而兼具有公法與私法的屬性，并且以公法屬性為主，因此土地征收立法明顯具有經濟法的基本特征。

二、我國相關立法規定的“公共利益需要”

我國《憲法》和《土地管理法》在原則上確立了國家征收土地僅限于“為了公共利益的需要”，但《土地管理法》又在制度和規則層面規定了建設用地一級市場的國家壟斷原則。一種代表性觀點認為上述法律規定顯然構成法律沖突，其結果在我國使現代土地征收制度上的公共利益需要原則在制度和規則層面被架空，公共利益需要原則根本無法限定國家土地征收權，也無法保障農民土地財產權。《土地管理法》在《憲法》之下，在土地立法中具有基本法地位，上述法律沖突對其他單行法直接產生負面影響，以至于土地征收的公共利益需要原則未能在其他單行法上得以貫徹[8]。

不僅如此，“國家壟斷城鎮土地一級市場”，實質上是通過基本法律授予國家寬泛性土地征收權，在市場經濟條件下，此種寬泛性授權極易誘發地方政府自身利益，并進而引發權力尋租等權力濫用風險，直接導致地方政府對土地財政的依賴，征地機關違法征地持續嚴重且難以根治。廣東省東莞市常平鎮的“大京九塑膠城案件”就是在地方政府有關部門的包庇和縱容下發生的，該項目歷經多次查封卻仍可以完工且對外招商，其影響之惡劣、問題之嚴重令人深省[9]。 2016年中國國土資源公布數據顯示，全國各地土地違法現象尤其是地方政府土地違法違規問題仍未得以有效治理。地方政府為什么會從公共利益的應然代表和執法者轉變為實踐中土地征收違法違規的源頭？有學者認為土地是市場經濟和工業經濟發展初期的核心資源，這在其他發達市場經濟國家發展初期也都有一定程度的存在，這些年我國經濟快速發展的秘密也在于此，即土地違法的背后有其客觀規律性[10] 。還有觀點認為是城市化和工業化導致了建設用地的剛性需求，地方政府有其背負的發展經濟的苦衷，其實不然，一些官員為了升遷和政績，為了簡單而直觀的經濟發展數據而大規模圈地。在各區域經濟發展不均衡不斷加大的背景下，落后地區土地違法現行尤為嚴重[11] 。地方政府土地征收違法的難以根治集中體現了我國土地問題的復雜性及其影響的全局性，集體土地征收早已嵌入中國經濟社會的整體發展，征地體制改革必將面臨一系列體制性障礙和難題。

在現行制度下確實存在著某些需要，這種需要才是我國立法規定的公共利益需要的真正含義[12] 。從1982年憲法制定經過來看，《憲法》規定的土地二元公有的目的其實是為了保障在當時意識形態下所強調的“國家建設”和暫時擱置矛盾、維持社會穩定，具有明顯的意識形態特征和計劃經濟特征[13] 。自那時起保障國家建設、降低建設成本這一指導思想或者基本原則在憲法層面被確立，直接構成大規模集體土地征收的憲法基礎。無論城市土地屬于國家所有、還是農村土地屬于集體所有，其規范屬性都是一項原則，而不是規則，需要根據實際需要和條件不斷地發展土地公有制，但是在制度層面一個基本理念都是如何降低開發成本和促進國家建設[14] 。有學者評論人們對社會主義的理解：由于長期計劃經濟的影響還沒有發生根本的改變，仍然習慣性地認為理應由國家負責一切、由國家安排一切，至于集體土地也概莫能外[15] 。在這樣的社會觀念和立法觀念下，1988年修憲即使規定了土地使用權可以自由轉讓，也僅限于城市范圍的國有土地“無論是權威媒體，還是官方智囊，抑或法律修改機關，對1988年憲法修正案土地轉讓條款的理解，指向的主要是農用地承包權的轉讓，并不包含使集體土地自由轉讓入市成為原則、不自由成為例外的意思”[16] 。“開發權國有導致了轉換性征收，……這一模式注定即使沒有公共利益需要也要有不斷地收回或者征收他人土地權利，這是一種以不斷侵害私人土地權利為代價的土地開發模式。開發權國有也使得大規模征收成為必要”[17] 。而國家之所以壟斷土地開發權，一個主要原因是國家可以借出售權利或處分權利的方式分享利益，在體制層面構成土地財政并以不斷征地為前提，在土地財政與開發權國有之間土地財政才是根本原因。無論1982年制憲時確立的保障國家建設，還是1988年修憲時強調的加強土地管制，還是在央地關系調整、財稅體制改革中形成的土地財政，這些需要都為我國現行體制所確立，都是真實的、實在的需要，而這些需要與現代土地征收制度上的公共利益需要明顯不同且格格不入，這些需要才是導致大規模征地和土地違法案件層出不窮的真正原因。不在體制內消除這些需要，為現代土地征收制度所確立的、真正意義上的公共利益需要原則便無從確立。如何在經濟社會以及意識形態發生重大變化的情況下，重新詮釋相關憲法和法律規范，真正確立公共利益需要原則，是有效制約國家土地征收權力、有效控制征地規模的一個有效途徑。有觀點認為，并不能從現行憲法文本上合理推定，禁止集體將其所有的土地轉讓給國家，換言之，通過市場交易將集體土地改變為國有土地并不存在現行憲法上的障礙[13] 。從2011年6月開始，部分城市進行征地改革試點，但是從試點的總體情況來看，改革進展比較緩慢，國家土地征收權在根本上明顯缺乏有效制約，土地征收規模過大、征收范圍失控的情況在試點城市沒有明顯的變化[18]。

三、為公共利益需要奠定財產權基礎

我國立法規定的公共利益需要與現代土地征收制度上的公共利益需要之所以存在如此大差別，一個主要原因就是我國至今尚未確立土地財產權，導致在保障建設用地與保護農民權益之間始終強調前者而忽視后者，并將兩者視為是一種順位的關系，認為在土地利用問題上公共利益優于和先于私人利益。一種代表性觀點認為公共利益與私人利益不具有對等性、無法通約，公共利益高于私人利益，在二者之間不必權衡[19] 。這與公共利益需要所要求的必要性和土地征收權的劣后性完全相反。現行《土地管理法》具有鮮明的“管理法”特征，從立法理念和社會效果來看其宗旨是便利國家土地管理而不是農民土地財產權利保護或者是二者之間的均衡[20] 。只有真正確立農民集體土地財產權，并使其成為土地征收權及其行使的權利基礎，才能在土地征收中形成土地財產權與土地征收權之兩端。土地征收權與土地財產權在土地征收制度上的矛盾與協調可以通過主體間性理論得以很好的詮釋，在現代土地征收制度實踐上征收機關與被征收人不再是主體與客體的關系，更應當是協商和溝通的關系，就公益征收和公正補償盡量達成一致，為相關決定奠定堅實基礎[21]，才能在制度層面反映土地財產權與土地征收權之間的矛盾關系并形成相應的制度構造和規則設定，進而將體制外的維權納入到體制內予以解決，將體制外的對抗、沖突在體制內化解[22] 。近代以來法治得以確立的前提是權利相較于權力基礎地位的確立或權利本位原則，雖然權利的社會化使權利的絕對性得以修正，但是權利的本位地位從未動搖。在發達國家土地征收制度無不以土地財產權為基礎，雖然土地征收的范圍因應經濟社會發展的實際需要而不斷拓展，但在整體上始終維系著土地財產權與征收權的平衡，維系著土地利用中私人利用與公共利用的平衡，強調土地財產權的基礎地位和土地私人利用或者市場配置的根本地位，在此基礎上對國家土地征收權雖不斷授權卻又始終進行嚴格制約。相反在我國真正意義上的土地財產權尚未確立[23] ，如何認識集體土地與國有的關系至今仍懸而未決，顯然我國集體土地征收制度并不存在發達市場經濟國家土地征收制度上的產權基礎，缺失了產權基礎，征收權自然便無法有效制約、也無需制約，這便是我國集體土地征收制度的基本邏輯，也是征地制度改革陷入困境的一個主要原因。

農業大國這一基本國情決定集體土地是廣大農民安身立命和分享改革發展成果的根本，要在土地征收制度改革中徹底消除體制性障礙，這既是維護農民根本權益、確立廣大農民生產權和發展權的必然要求，也是積極穩妥建立土地市場、實現土地資產效益和土地資源優化配置的必然要求。從憲法層面來看，雖然1982年憲法在制定和歷次修改中確立起保障國家建設、加強土地管制的相關原則，但是在改革向全面縱深推進的歷史時期，在經濟快速發展、社會全面轉型、黨和政府執政理念不斷發展的情況下，有必要重新詮釋土地的二元公有并真正確立起土地國家所有與集體所有的平等地位，這是在新的歷史時期對傳統的土地二元公有制的堅持和發展、而不是否定。然后以憲法安排和憲法發展為基礎，在《物權法》修改過程中真正確立集體所有權和集體土地所有權，將憲法層面確立的土地所有制落實為一種法權關系和一項私法權利。土地財產權是一項財產權、一項私權，這是現代產權制度和市場經濟的基本要求和基本規律，反對觀點認為確立土地財產權無異于土地私有化，其實不然。從我國在憲法層面確立市場經濟這一改革目標時候起便已達成共識，要建設市場經濟就必須建立現代產權制度，就必須尊重和保障私人財產權，唯有如此才能促進經濟資源的有效配置和利用，也才能在集體土地征收中徹底避免土地資源的巨大浪費和征地機關的土地違法。如果不在法權關系層面確立起集體土地所有權，就無法為公共利益需要原則奠定土地財產權基礎，就無法在我國確立起真正意義上的公共利益需要制度，無法協調土地征收與土地市場建設之間關系，這顯然這與我國土地改革方向和廣大農民的吁求不相符。市場經濟進程中私人利益正逐步從國家利益中分化出來，正在逐步獲得區別于公共利益甚至是國家利益的獨立地位，相反計劃經濟時期的政府權威模式已無法適應市場經濟以及由市場經濟所決定的法治建設。相反，撇開農民集體和農民的土地權益而片面強調城市建設、經濟發展所包含的公共利益，在根本上就不符合市場經濟進程中私人利益與公共利益之間所具有的均衡關系。在論證土地征收是否符合“公共利益的需要”的過程中，被征收土地所牽涉的私人權益不僅不是次要的、對立的或者是多余的，相反恰恰是論證的基礎。

四、為公共利益需要確立程序保障

眾所周知在集體土地征收實踐中掌握話語權的征地機關征收農民集體土地，總是以公共利益為名來滿足各類城市建設用地，且大部分是商業性用地，在低價征收補償制度下如此大規模征地直接導致了日益尖銳的征地沖突。對比發達國家現代土地征收制度，關鍵就是具體界定公共利益需要的程序保障。對此發達國家主要從兩個方面著手：一個是司法審查，因為國家機關不同，組織原則不同、工作方式不同、人員配備不同、業務專長不同，司法機關相對于行政機關及相關法律爭議，地位更超然、更中立，法律適用更客觀、更準確[24] 。另一個是賦予確立被征收土地者有效參與土地征收程序的權利，尤其是對非法征地決定所享有的充分的異議權，以此來形成對征地雙方在法律上的“平等武裝”，最終形成對土地征收權的有效制約[25] 。美國在強制征收土地之前設置了法定的土地征購程序，要求征地機關與被征地者在此程序中真誠溝通以期達成土地購買協議。在德國，土地征收決定由“地區專員”負責，由后者判斷是否符合特定的征收申請，是否存在客觀的公共利益需要，被征收人對“地區專員”的土地征收決定有異議的，可以依法提起訴訟，交由司法機關最終審查裁判該土地征收決定是否符合德國相關立法規定。顯然，與我國不同，在發達市場經濟國家普遍確立了土地征收決定的司法審查制度，在立法機關的立法之下對行政機關的土地征收決定是否忠實于法律作出權威裁判，這充分體現出司法機關無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，在土地征收決定是否符合公共利益需要的判斷上都具有極其重要的價值和地位[26]。

公共利益需要界定的司法審查制度在西方國家也有一個發展過程，以法國為例，長期以來其行政法院在對土地征收決定進行司法審查時一般只是形式審查，但是在1971年“新東城案”中受訴法院確立了“損益對比分析方法”，該案表明，在法國司法機關由此開始對行政機關土地征收決定進行深入的和實質性的審查，行政機關對公共利益需要的判斷開始受到司法裁判的有力監督。在美國也是如此，二戰后的“伯爾曼案”和“米徳基夫案”很具有代表性。在“伯爾曼案”中判決認為立法所規定的“公共福祉”是寬泛的，這些都屬于立法權，而不屬于法院職權范圍。在伯爾曼案之后美國法院逐步放寬了對“公用目的”的審查。1967年在“米徳基夫案”中，法院正式表明其立場，即在如何理解和判斷“公共使用”這一概念問題上，立法機關有專屬管轄權，而法院無權干涉。但是在20世紀80年代后，大規模的城市更新運動基本完成，土地征收活動雖得以繼續、但在規模上有所縮減，對政府土地征收活動的一般社會觀念和司法監督政策也在調整[26] ，而“新倫敦案”中各州政府、聯邦政府以及廣大民眾與聯邦最高法院，在公共利益需要中能否納入商業開發問題上產生普遍而嚴重的分歧。綜上，雖然對土地征收的司法審查無疑受到司法政策的影響，但是以司法審查確保土地征收糾紛的公正處理在這一點上發達國家已達成普遍共識并成為普遍實踐。

反觀我國對土地征收決定是否符合公共利益需要這一重大問題，不僅立法上尚未有明確規定，理論界也觀點不一。法院基于征收主體級別較高、加之法律規定不明確，實踐中多采取回避態度。司法審查和司法監督的缺失使我國公共利益需要制度不具備正當程序保障，不符合土地征收法治關于最低限度的公正的要求，是土地征收實踐中公共利益需要被濫用和虛置的一個主要原因。在司法審查缺失的情況下，也根本沒有賦予被征收土地廣大農民有效參與土地征收程序的權利，是否征收、在什么范圍內征收以至于以什么價格征收等實際上淪為征地機關的“一言堂”[27] 。現行《土地管理法》及其《實施條例》對集體土地征收程序明顯欠缺系統性規定，集中反映出我國法制實踐中重實體輕程序的不良習慣，且僅有規定又明顯欠缺合理性，缺乏對征收機關征收行為的制約和對被征收人以及利害關系人程序性權利的規定。建議今后在《土地管理法》等相關立法、尤其是高層級立法中明確規定被征收土地者對征地機關征地決定有異議的可以依法提起訴訟。引入司法審查過程必須與我國實際情況（如國家機構組織原則）相契合，如取消國務院關于土地征收的決定權和復議權不僅有利于其發揮起宏觀指導和組織協調職能，更可以為確立司法審查制度在制度層面清除障礙[28] 。在引入司法審查制度的同時，還要賦予被征收土地農民有效參與土地征收補償過程的程序權利，在有效參與與司法審查之間，前者是基礎，后者是保障，有效參與制度的確立顯然有利于在行政過程中緩解對立、預防糾紛，這樣才不至于激化矛盾，將大量爭議后推到司法程序中來，否則法院必將難堪重負。司法保障制度的確立在終局意義上是督促土地征收機關依法征收土地，為被征收土地農民提供有效救濟途徑，通過確立被征收人程序性權利和引入司法審查，可以對現行土地征收程序進行合理改造，建立起保障私權和制約公權的正當法律程序。

參考文獻：

[1]陳明輝.轉型期國家認同困境與憲法學的回應[J].法學研究，2018（3）：21-38.

[2]喬寧.集體征地補償制度的法律探析[D].北京：中國政法大學， 2011：4-5.

[3]劉禺涵.我國土地征收制度改革的問題與走向[J].河北法學，2017（4）：123-133.

[4]張守文.政府與市場關系的法律調整[J].中國法學，2014（5）：60-74.

[5]張明.國家征收權的異化及其限制[J].河北法學，2012，30（10）：61-67.

[6]潘善斌.農地征收法律制度研究[D]. 北京：中央民族大學， 2007：86-88.

[7]文曉波.農地征收過程中公權與民權的平衡研究[J].嶺南學刊，2017（1）：39-46.

[8]王克穩.我國集體土地征收制度的構建[J].法學研究，2016（1）：56-72.

[9]王學江.封條為何封不住土地違法項目[J]當代陜西，2005（2）：41.

[10]張莉，徐現祥，王賢彬.地方官員合謀與土地違法[J].世界經濟，2011（3）：72-88.

[11]王青，陳志剛.區域經濟發展不平衡與土地違法：基于地方政府經濟增長激勵的視角[J].中國土地科學，2019（1）：32-39.

[12]方澗沈.開舉我國集體土地征收與補償制度之嬗變與未來——兼評《土地管理法（修正案征求意見稿）》[J].河北法學，2018（8）：121-129.

[13]程雪陽.城市土地國有規定的由來[J].炎黃春秋，2013（6）：35-41.

[14]范進學.再論“城市的土地屬于國家所有”[J].法學雜志，2018（12）：28-36.

[15]程雪陽.“城市的土地屬于國家所有”的規范內涵[J].政治與法律，2017（3）：76-80.

[16]彭錞.《土地管理法》合憲性爭議再反思——兼論立法形成條款的成因與邊界[J].清華法學，2018（6）：108-123.

[17]李鳳章.“土地開發權國有”之辯誤[J].東方法學，2018（5）：80-90.

[18]程曉波.土地征收中的利益均衡研究[D].杭州：浙江大學，2016：47-48.

[19]高志宏.土地征收中的利益博弈與法律制衡[J].江蘇社會科學， 2014（1）：167-172.

[20]張先貴.我國土地用途管制改革的法理求解[J].法學家，2018（4）：96-107.

[21]童德華.主體間性理論對刑法現代化的再造[J].當代法學，2017（3）：59-61.

[22]王湘軍.國家治理現代化視域下“放管服”改革研究——基于5省區6地的實地調研[J].行政法學研究，2018（4）：108-117.

[23]朱廣新.房屋征收補償范圍與標準的思考[J].法學，2011（5）：21-30.

[24]張翔.我國國家權力配置原則的功能主義解釋[J].中外法學， 2018（2）：281-303.

[25]石肖雪.作為溝通過程的行政聽證[J].法學家，2018，170（5）：44-60.

[26]王紅建.土地征收立法研究[D].鄭州：鄭州大學， 2012：59.

[27]劉國乾.土地征收審批的正當程序改革[J].法學研究，2012（4）：126-137.

[28]熊樟林.土地征收決定不是終裁行為——以行政復議法第30條第2款為中心[J].法學研究，2017（3）：60-74.

Research on “Public Interest Needs” in Modern Land Expropriation System

ZHANG Yu

（School of Law，University of International Business and Economics，Beijing 150029，China）

Abstract：The need of public interest is a basic principle to limit the scope of land expropriation in the contemporary land expropriation system.The western developed countries have generally established this principle in the theory and practice of legal governance.Through this principle，land property rights and land expropriation rights are well balanced.The current land expropriation system in China establishes the principle of public interest needs，but at the institutional level it also establishes the state monopoly system of construction land.The conflict of laws directly causes serious damage to the legitimate land rights and interests of peasants.In the future， the reform should clearly establish the land property rights and interests of the expropriated land farmers at the legislative level，and strengthen the judicial review of land expropriation disputes，so as to lay the foundation of property rights and provide judicial protection for the real establishment of this principle in our country.

Key words：public interest needs;land property rights;balance of interests;land expropriation system

（責任編輯：董應才）