新中國成立以來工農城鄉關系的變遷

摘 要：縱觀新中國建立70年來工農城鄉關系的變遷，從生產要素的角度大致可以分為四個不同階段：新中國成立后以“要素汲取型”為主要目的的工農城鄉分割與制度化階段;改革開放后以“放權讓利型”為主要手段的工農城鄉關系緩和與農村體制改革階段;新世紀以來以“資源賦予型”為主要內容的工農城鄉關系轉型和政策支持階段;新時代以來以“還權賦能型”為主要方式的工農城鄉融合與要素市場化階段。回顧工農城鄉關系四個階段，可以得出如下基本經驗：工農城鄉關系是中國現代化的關鍵問題，其中生產要素的流動和交換是工農城鄉關系的主線，而未來工農城鄉關系的協調發展更有賴于全面深化農村改革，激活農村生產要素，實現生產要素自由流動和平等交換，從而建立農業農村的自我發展能力。

關鍵詞：新中國70年;工農城鄉關系;生產要素;中國現代化;農村改革

中圖分類號：F320.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）06-0010-09

收稿日期：2019-03-16DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2019.06.02

基金項目：國家社會科學基金后期資助項目（18FZZ007）;教育部青年基金項目（15YJC810001）

作者簡介：任路（1987—），男，華中師范大學中國農村研究院助理研究員，主要研究方向為中國農村問題與基層治理。

引 言

在“兩個一百年”奮斗目標起承轉合之際，全面梳理和總結第一個百年奮斗的基本經驗，為開啟第二個百年奮斗目標打下堅實的基礎。從溫飽、總體小康、全面小康、基本實現現代化再到社會主義現代化強國，這一歷史進程的關鍵詞和中心語是“現代化”，即從傳統農業社會到現代國家的轉型。與其他先發國家相比，作為后發國家，中國現代化過程是從農業農村農民大國到新型工業化、城鎮化、農業農村現代化和信息化相統一的過程，工農城鄉關系始終是現代化進程的重要問題，貫穿于整個現代化全過程。正如彼得·布瑞克所論述的那樣，現代化的源頭要從農民的需要、農村社會經濟結構的變化和農村社會組織的結構中去尋找。現代化不是以犧牲農民為代價而發展起來的城市化過程，相反，它是農村和城市的互動，因此，農村的現代化，正是現代化的基礎，不可能脫離農民的需要來談論現代化的問題[1]。

當前，對于中國工農城鄉關系的研究已經積累了豐富的研究成果，已有的相關研究主要從宏觀角度來分析新中國成立以來工農城鄉關系的變化，具有以下突出的特點：一是側重于對長歷史背景下重大問題、重大節點和重大事件的回溯以及相關數據的整理，但卻無意中忽略了變遷中的內在機制;二是集中于政策性層面的思考，常以敘事性的回顧為主，缺少貫穿始終的視角;三是傾向于以改革開放前后為分界點，未做更細致的階段劃分，不利于展現一些隱沒在大歷史背景下的小趨勢。

基于此，本研究認為新中國成立以來的工農城鄉關系是一種生產方式的轉型，即主導力量是作為產業形態的農業到工農轉變，以及由此帶來的居住生活形態從鄉村到城市的轉變，那么在生產方式轉變的過程中，最為核心的內容是生產要素的變化，生產要素構成了生產方式轉變的“物質基礎”。所謂生產要素指進行物質生產所必需的一切要素及其環境條件。一般而言，生產要素至少包括人的要素、物的要素及其結合因素。但是，當勞動者和生產資料處于分離狀態時，他們只是可能的生產要素，要成為現實的生產要素就必須將二者結合起來。勞動者與生產資料的結合，是人類進行社會勞動生產所必需具備的條件，沒有他們的結合，就沒有社會生產勞動。生產條件及其結合方式的差異，使工農城鄉關系區分成不同的結構和發展階段。更進一步的細分，生產要素結合的前提條件是生產要素的自由流動和平等交換。自由流動是指勞動力、土地、資金等在工農城鄉之間自由移動，不受任何人為的制度限制，充分發揮市場在配置生產要素中的作用。平等交換是指勞動力、土地、資金等在工農城鄉之間等價交換，避免人為的價格扭曲，充分體現生產要素本身的價值。生產要素自由流動的前提是平等交換，平等交換能夠促進生產要素的自由流動，實現生產要素的有機結合，進而推動現代化進程中中國工農城鄉關系的發展演進。

一、要素汲取型：工農城鄉關系分割及其制度化（1949-1978年）

新中國成立前，中國工農城鄉關系的突出表現是農村的異常衰敗與城市的畸形繁榮。20世紀二三十年代，中國農民破產和鄉村衰敗成為全社會的普遍現象，與之相對的是一些大城市的迅速發展，如當時的大上海、大武漢等等，原先相對封閉的農村經濟納入到更為廣泛的城市商品經濟之中，以往的工農城鄉相對分離的狀況逐漸改變，工農城鄉差別日益明顯，農業相對于工業、農村相對于城市處于弱勢或者不利地位。大城市源源不斷地從農村地區汲取農業剩余，尤其是農村土地所有者階層投入到工商業中，大量的農村財富和人口匯集到大城市，從城市工商業中獲得收入。作為生產要素的資金和人口離開農村后涌入城市，奠定了此階段工農城鄉關系的基礎。總的來說，此階段以土地為主要對象的生產要素能夠自由流動，但是土地占有不平等并缺少平等交換。面對工農城鄉失衡的局面，尤其是鄉村的衰敗，國民政府采取了一些措施來改變現狀，比如進行土地整體和租佃制度改良，以及其他諸如耕地開發、水利建設、鼓勵合作社、推廣農業技術等措施，此外還有社會力量所進行的各種農村教育、社會組織和農村工業等鄉村建設運動，但整體上并未能從根本上解決農村的困境，只是在一定程度上緩和了鄉村衰敗的狀況。

新中國成立初期，中國共產黨通過土地改革，改變土地占有的不平等狀況，根據農村人口和勞動力分配土地，改變過于集中的地權，實現了勞動力要素與土地要素有機結合，在此基礎上使得困境中的農村經濟得到迅速恢復和發展，一舉改變了鄉村衰敗的境況。從1950年國家頒布《土地改革法》到1953年，全國完成土地改革的農業人口為4.55億人，約占全部農村人口的90%，糧食產量達到1.66億噸，比1949年增長46.9%[2]，工農城鄉關系由于農村經濟的恢復而處于穩定的狀態。此外，中央政府采取了在經濟上允許多種經濟成分并存的政策，允許富農經濟存在，允許農村土地、勞動力、資本等生產要素自由流動，城鄉私營工商業可以自由發展[3]。城市人口比重由10.64%上升到12.46%，城市人口從5 765萬增加到7 163萬[4]。不過，1952年中國工業凈產值占工農業總產值比重僅為25.3%，工業勞動者占社會總勞動力比重僅為6%[5]。從產業結構和就業結構來看，當時的中國仍然是一個典型的農業國，而為了實現國家的現代化，必須從農業國變為工業國。相比于其他先發的現代化國家，新中國必須逐步完成工業化積累，才能夠保證工業化順利進行。

縱觀世界現代化的歷史，工業化積累主要有兩條路徑：一是自我積累型，即通過本國內部的生產部門實現資本積累，包括原材料或者自然資源，更主要的是從農業部門中獲得生產剩余，形成工業化的最初動力，并借助于國內市場銷售工業產品，形成農業支持工業、鄉村支持城市的循環。二是外在積累型，即在本國之外取得工業化的資金，例如通過野蠻的殖民掠奪等，將本國工業產品銷往殖民地或海外市場，進而推動本國工業化進程。中國作為后發的工業化國家，外在積累型的道路并不適應，只能走自我積累型的工業化道路。因此，新中國工業化道路具體化為如何從農業生產中汲取工業化所需要的資金和勞動力等生產要素。當時中國農村面臨著內卷化的農業生產，大量的農業剩余被人口所消耗，農業生產又由于農村分散的小農經濟而進一步弱化，為此，改造分散落后的小農經濟成為新中國成立后的迫切任務。

在借鑒蘇聯經驗和本國實際的基礎上，農業合作化成為改造落后小農經濟、完成工業化積累的重要選擇。一是農業合作化有助于解決農業發展分散化的問題，改造小農經濟，充分利用剩余勞動力，為工業發展提供農業剩余。二是農業合作化能夠有效防止社會分化，進而與社會主義的勞動價值和社會理想相符合。

在此背景下，以合作化為開端，以工業化為導向，工農城鄉關系逐漸出現新的沖突，集中在如何協調工農產業關系上。毛澤東在《論十大關系》中提出：“我們現在發展重工業可以有兩種辦法，一種是少發展一些農業輕工業，一種是多發展一些農業輕工業。從長遠觀點來看，前一種辦法會使重工業發展得少些和慢些，至少基礎不那么穩固，幾十年后算總賬是劃不來的。后一種辦法會使重工業發展得多些和快些，而且由于保障了人民生活的需要，會使它發展的基礎更加穩固”“我們現在的問題，就是還要適當地調整重工業和農業、輕工業的投資比例，更多地發展農業、輕工業。”[6]從中可以發現，當時主要領導人已經認識到工業化進程中工業與農業的矛盾，意識到處理工農關系的重要性，試圖在發展戰略上進行調整，以便協調工農關系。不過，后續合作化、集體化浪潮的推進，若干重大的農業生產運動所呈現農業生產的繁榮，夸大了農業生產形勢，無形之中掩蓋了農業本身的問題，于是，優先發展工業成為工農關系的主導。更為關鍵的是伴隨著人民公社高度集中的政治經濟體制的建立，工農城鄉之間生產要素的自由流動受到制度化的限制，突出表現在土地、勞動力、農副產品，乃至于生產經營也被納入到政府計劃經濟當中，城鄉之間以及農村內部的生產要素為國家行政手段所控制，形成以行政為主導的工農城鄉關系格局。

一是土地合作化形成了單一公有制，土地等主要的生產資料被固定下來，既不能在農村內部自由流動，更不能在城鄉之間自由流動。借助于社會主義改造解決或緩和了小農經濟與社會主義工業化之間的矛盾（實質上是市場與計劃的矛盾），但是另一方面又制造了新的矛盾：集體經濟的低效率、城鄉隔絕與農村經濟發展的矛盾[7]。作為主要生產資料的土地以及附屬于土地之上的農民生計等都被固定在農業生產領域，土地要素不能離開農業，也不能離開農村。即便是在農村范圍內，也由于各個生產單位，如公社、生產大隊和生產隊的劃分而形成類似“蜂窩狀”的相對封閉的結構。

二是城鄉分離的戶籍制度，農村勞動力以及與之相關的身份待遇被固定下來。在重工業為主的工業結構中，資本相對于勞動力更為稀缺，重工業對于勞動力的吸納有限，如果大量的潛在農村剩余勞動力流向城市，不僅將消耗工業生產的積累，而且對城市管理也是一種潛在的壓力。為此，為了穩定城市秩序，1958年實行《中華人民共和國戶口登記條例》，以法律形式建立城鄉二元戶籍制度，同時建立了與之相配套的糧食分配制度等，以便嚴格控制城市招收農村勞動力，城鄉之間的勞動力流動被壓縮到極限，實際形成了城市與鄉村、市民和農民兩個不同的生活區域和身份群體。

三是農副產品的統購統銷，農副產品的銷售和工業產品的配置、工農產品剪刀差被固定下來。《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》規定農民應按照國家規定的品種、價格、數量將余糧售予國家，對城市居民則按照組織供應或憑票購買[2]。據此，將城鄉之間的市場流通轉變為計劃控制。

四是農村人民公社體制集體經營，農民的勞動過程被人民公社等固定下來。農民不僅被束縛于農村，而且被束縛于土地上，被束縛于集體生產經營中。農村勞動力不但難以進入城市就業，即便在農村也不能夠從事農業之外的工商業，作為農村農工相輔的副業生產在一段時間也被限制甚至取消。

正是在工農城鄉分割的基礎上，通過對生產要素的行政支配，生產要素在城鄉之間、產業之間、農村內部不能自由流動，而代之以政府的計劃調撥和交換，極大地削弱了農民的生產積極性，束縛了生產力的發展[4]。對于國家工業化而言，以鄉村支持城市和農業支持工業的方式完成工業化的積累，推動了新中國工業化的飛躍。隨著工業化進程的提升，工業總產值在工農業總產值的比重逐年增加，然而，農業和農村在此過程中受到嚴重影響，1952-1978年，中國工業總產值增加了15倍，而農業總產值只增加1.3倍。1978年，82.1%的人口生活在農村，農村居民人均收入133.57元，食品支出占消費支出的65.8%，屬于絕對貧困狀態[5]。由于農村勞動力被限制在土地和農村，改變了工農城鄉的關系，阻礙了自然的城鎮化進程，同期城市化率僅由11.2%上升到19.4%[8]。

綜上，在以“取”為主的階段，國家通過土地改革和社會主義改造，建立高度集中的計劃經濟體制，工農城鄉關系也被納入到計劃經濟之中，同時在優先發展重工業的基礎上，實行農業支持工業，農村支持城市的戰略，導致工農城鄉關系嚴重失衡。借助于戶籍、統購統銷等一系列城鄉有別的制度體系形成了制度化的城鄉二元結構，形成改革開放之后工農城鄉關系的基礎，可以說此后在協調工農城鄉關系的過程中，始終繞不開新中國成立后形成的制度化的工農城鄉二元結構。

二、放權讓利型：工農城鄉關系緩和與農村體制改革（1978-2003年）

受制于固化的城鄉二元結構對于生產要素的限制，改革開放前農村發展與城市相比出現明顯的滯后，呈現出工農城鄉關系的錯位，農村改革的首要目標是致力于破解城鄉二元結構，逐步改變以行政為主導的工農城鄉關系。實際上，工農城鄉生產要素的分割首先是從“放權”入手。鄧小平強調：“把權力下放給基層和人民，在農村就是下放給農民，這就是最大的民主。”[9]依循著權力下放的原則，我國逐步取消了工農城鄉之間的制度性限制。

一是農村土地包產到戶，在農村內部實現了土地所有權與承包經營權的分離，賦予廣大農民承包經營權，建立起統分結合的雙層經營體制，打破了人民公社時期的高度統一的集中經營方式，農民不僅獲得了土地的承包經營權，而且具有從事農業生產的自由，能夠獨立從事農業生產經營活動，勞動力要素和土地要素重新配置和有機結合。從1978年安徽小崗村自發進行包產到組、包產到戶后，到1981年中央“一號文件”正式確定家庭聯產承包責任制，到1983年底，全國98%以上農戶實行了承包責任制[7]。

二是戶口松動，農村勞動力逐步實現城鄉之間自由流動。改革開放后隨著農民生產積極性的提升和農業生產力的發展，以前隱形的剩余勞動力逐步顯性化。此時鄉鎮企業異軍突起，大量吸收農業剩余勞動力并促進了城鎮發展，農民開始了從“離土不離鄉”到“離土又離鄉”的轉變，越來越多的農民進入城鎮務工，從本鎮本縣到跨縣跨省，形成了規模龐大的流動人口群體，沖擊著原有的城鄉分割的戶籍體制，他們一度被稱為“盲流”，在城鎮只能是“暫住”。直到1997年國務院批轉公安部《關于完善農村戶籍管理制度的意見》，允許已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口在小城鎮辦理常住戶口，以促進農村剩余勞動力就近、有序地向小城鎮轉移，促進小城鎮和農村的全面發展。此外，外出務工農民也從城市“盲流”轉變為“建設者”，逐步形成了城鄉一體的勞動力市場。

三是糧食流通體制改革，實現了農產品的自由流動。在分田到戶之后，農村集市發展起來，農民生產的農副產品通過集市系統進行區域性或跨區流通，同時對于主要糧食作物仍然保留統購的制度，后來隨著統購對象的逐漸減少，制度化統購統銷趨向解體，1993年正式取消了統購統銷，糧食購銷市場化。隨著農產品流通體制改革的深入推進，形成了各種市場主體，小農戶開始與大市場對接。到2002年底，全國各類農業產業化組織總數達到9.4萬個，各類產業化經營組織帶動農戶7 265萬戶，占全國農戶總數的30%[10]。

四是鄉鎮企業異軍突起，資金和技術等要素自由流動。鄧小平總結鄉鎮企業的經驗時指出：“農村改革中我們完全沒有預料到的最大收獲，就是鄉鎮企業發展起來了，突然冒出來搞多種行業，搞商品經濟，搞各種小型企業，異軍突起”。1984年，中央下發《關于1984年農村工作的通知》，鼓勵農民向各種企業投資入股，鼓勵集體和農民將資金集中起來，聯合去辦各種企業[2]。1984-1988年，鄉鎮企業增加值從633億元增長到1 742億元，年均增長35%[11]。

通過“放權式改革”，生產要素開始在工農城鄉之間和農村內部流動，農業勞動力向非農產業轉移，基本改變了以往單向的要素流動格局，出現了城鄉之間要素的自由流動。正是生產要素的自由流動逐步改善了新中國成立以來在快速推進工業化進程中所形成的工農城鄉關系。1978-2003年全國糧食總產量增長了41.3%，單產增長了49%，農村居民家庭人均純收入增長近20倍[12]。農村生產要素在農村內部逐步得以自由流動，商品經濟得到了發展，也激發非農產業發展。農民進入小城鎮發展，推動了中國城市化水平，小城鎮從1978年的2 173個增加到1997年的1.82萬個，城市化率從1978年17.92%提高到1998年的30.42%，2003年達到40.5%[13]39。

在以“放”為主的階段，得益于行政放權，緩解了行政主導下緊張的工農城鄉關系，同時在若干制度安排上突破了原有的城鄉二元結構，尤其是家庭聯產承包責任制等一系列的農村改革措施，使農業生產、農民收入等快速增長，鄉鎮企業等異軍突起，逐步突破的城鄉二元結構，緩和了工農城鄉矛盾。不過工農城鄉的差距隨著改革重心從農村轉移城市，各種資源配置偏向城市，城市聚集生產要素能力增強，工農城鄉之間在發展基礎和比較優勢之下出現明顯的發展差距。原本工農城鄉差別不大的狀況進一步顯性化，并呈擴大化趨勢，突出表現為“三農”問題。具體來看，一是城鄉差距增大。1978年城鄉居民收入差距2.37倍，1981年為2.05倍，1985年為1.72倍，1990年為2.02倍，1995年擴大到2.47倍，到2004年達到3.21倍[13]102。二是農民負擔問題。1994-1997年農民稅費負擔年均數是1990-1993年的9倍[14]。事實上，“三農”問題的凸顯是制度化的城鄉二元結構所積累的問題，非制度化的城鄉發展差距又進一步加劇了原有的問題。

三、資源賦予型：工農城鄉關系轉型與政策支持體系（2003-2012年）

面對日益嚴峻的“三農”問題，這一階段國家更加積極地采取非均衡的措施來支持農村發展，突出表現在一系列惠農政策，如廢除農業稅，進行農業補貼以及其他相關政策支持，改善工農城鄉關系的外部環境，實現由“取”到“予”的歷史性變革。這一歷史變革當然離不開中國發展進程的階段性特點，在經歷了工業化初期的自我積累之后，進入新世紀，中國邁入中等收入國家行列，同時進入了工業化的中后期，這一歷史時期工農城鄉關系出現重大的轉型。（1）國家整體經濟實力顯著增強，產業結構和就業結構出現新的變化，財政能力顯著提升，在處理工農城鄉關系方面有更多的空間和手段。至2005年國家GDP總值超過18.23萬億元，人均GDP達到1 700美元，第一產業比例從1978年的28.1%下降到2004年的15.2%，進入工業化中期階段，政府財力增強，預算內財政收入達到2.6萬億元，比改革開放初期增加了20倍以上[7]。（2）基于城鄉二元結構的工農城鄉關系實際上已經成為經濟社會發展的障礙，成為不得不認真對待和解決的問題。黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展。黨的十六屆四中全會提出“兩個趨向”的判斷：縱觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累帶有普遍性的趨勢;但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持工業，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向。

黨的十七大正式提出以工促農以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。此后，國家又出臺了一系列密集的惠農支農政策，國家公共財政得以覆蓋農村，初步建立起城鄉經濟社會一體化發展的制度框架。

一是廢除農業稅，在農業稅費所形成的農民負擔問題日益嚴峻的背景下，1993年在安徽等地試點農村稅費改革，后推行全國，清理整理各種稅費，尤其是亂收費、亂攤派和亂集資等“三亂”，嚴格規定農業稅費占農民總收入的比例，并采取一系列措施減輕農民負擔。農村稅費改革試圖走出“黃宗羲定律”，但是農民負擔問題并未得到有效控制，反而進一步加劇了農民與基層政府的矛盾與沖突。到2006年時，國家正式廢除延續兩千多年的農業稅費，徹底解決困擾農村基層的稅費難題，也標志著以直接汲取為主要目標的工農城鄉關系成為過去。

二是直接補貼農業。在廢除農業稅的同時，政府逐步建立糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼、農機補貼等，在少“取”的基礎上，實現多“予”。2003-2012年，中央財政累積安排“三農”支出超過6萬億元，其中，2007-2012年中央財政共安排“三農”投入4.9萬億，年均增長超過23%，比同期中央財政支出年均增長高6.6%。中央財政用于“三農”支出占中央財政總支出的比重由2007年的14.6%提高到2012年的19.2%，增加了4.6個百分點[15]。

三是建立新型農村醫療保險等社會保障制度。20世紀初，在社會保障方面，我國城鄉居民中80%左右的勞動者缺乏基本養老保險;85%以上的城鄉居民缺乏基本醫療保險[16]291。相對來說，農民的社會保障覆蓋面更小，養老和醫療等主要依靠家庭，缺乏基本的社會保障。因此，社會保障差距也是城鄉二元結構的重要體現。這一階段，補齊農村社會保障的民生短板成為協調城鄉社會關系的著力點。新型農村合作醫療制度從2003年起開始在全國部分縣（市）試點，到2010年基本覆蓋全國農村居民。此外，還有2009年試點然后逐步推廣的新型農村養老保險制度，以及全面建立與落實的農村低保制度等。

四是城鄉基本公共服務均等化。與社會保障的城鄉差距一樣，基本公共服務方面的城鄉非均等化更為明顯。根據相關資料統計，2005年，在農村基礎設施方面，80%以上非水泥化道路在農村，50%以上的行政村未通自來水，60%以上的農民缺少衛生廁所[17]。在義務教育方面，國家財政性教育經費中，用于農村義務教育支出139億元，占教育總支出57.1%，與城市相比，農村義務教育學生數量比例更大[18]。在公共衛生方面，城市占有全國醫療資源的80%，而農村只有20%[16]291。有鑒于此，十六屆五中全會提出“社會主義新農村建設”，逐步加強農村道路、飲水、用電等基礎公共設施，全面實行中小學免費義務教育，完善農村基礎醫療衛生體系等，推進城鄉基本公共服務均等化。

不過，社會保障政策和公共服務支持體系的建立只是“保基本”“兜底線”，并沒有從根本上理順工農城鄉之間的關系，尤其是在進入工業化后期，城鄉二元結構最為突出的表現是城鄉要素交換的不平等。在工農產品價格剪刀差基本解決后，現階段主要是城鄉要素配置剪刀差。一是土地要素的剪刀差，土地市場價格大大高于土地征用補償費用，土地凈收益流入工業和城市。二是資金要素的剪刀差，通過金融機構存貸差，大量資金流入城市，2010年末，全國農戶儲蓄余額為5.9億，農戶貸款余額只有2.6億元，存貸差3.3億元[19]。三是勞動力的剪刀差，至2007年，外出就業農民工達到1.3億人，加上本地鄉鎮企業、中小企業就業的農村勞動力，全國農民工總量超過2.2億人，占到農村從業人員總量的40%以上[5]。大量農村人口從農村流入城市，不可避免帶來農村的空心化，他們在城市創造財富的同時，又無法融入城市，到返鄉的時候則將養老、醫療等社會保障等問題留在農村。

四、還權賦能型：工農城鄉關系融合與資源要素市場改革（2012年至今）

面對工農城鄉之間在土地、資金和勞動力等生產要素上的差距，單純依靠“多予少取”并不能從根本上解決工農城鄉關系差距。為此，黨的十八大以來，在全面深化改革的背景下，從農村土地、資金和勞動力等方面試圖構建城鄉公共資源合理配置和要素平等交換的體制機制和政策體系，以便促進工農城鄉生產要素的市場化，賦予農民更多的財產所有權，推動城鄉要素的流動，在鄉村振興的戰略引導下實現工農城鄉的融合發展。十八屆三中全會明確提出，加快破解城鄉二元結構，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。十九大進一步強調：破解城鄉發展不平衡不協調的矛盾，必須打破城鄉二元的制度藩籬，重塑城鄉關系，讓城鄉要素平等交換，公共資源均衡配置，讓廣大農民平等參與現代化進程。此階段以生產要素改革為主，在土地、勞動力和資金等方面逐步構建工農城鄉融合的體制機制。

一是激活土地資源。以土地制度改革為牽引推進農村改革，落實承包地三權分置、農村集體產權制度改革等政策，保障農民土地權益，激活農村“沉睡”的資源。在全國范圍內開展農村土地確權登記，在確權基礎上，頒發土地承包經營權證書和宅基地使用權證書，建立全國統一的農地權利登記體系。修改相關法律，明確農戶土地承包經營權長期不變，延長30年，推進農民承包土地的抵押權利，住房財產權抵押、擔保和轉讓，增加農民的財產性收入。

二是創新農業經營方式。以往農村勞動力資源的配置受制于傳統小農戶分散經營，農業勞動生產率較低，難以實現規模效應。在激活土地要素的同時，探索適度規模經營，提高農業生產效率。一方面是發展新型農業經營主體，將農戶組織起來成立合作社，或者將小農戶發展為家庭農場;另一方面則在小農戶的基礎上，健全農村生產社會化服務體系，實現小農戶與現代農業的有機結合。通過新型經營主體和社會化服務體系的重構，在勞動力資源配置組合上實現農業生產效率和效益的提升。

三是推進農村金融創新。為了解決農村發展的資金短缺問題，積極發展多種形式的農村金融模式，如商業金融、政策金融、合作金融等。鼓勵商業銀行開展涉農支農貸款業務，尤其是對合作社、家庭農場或農業龍頭企業等的低息貸款。加強金融產品創新，放寬抵押擔保范圍，建立符合農村實際的抵押、擔保制度，如合作社固定資產、農戶土地的承包經營權等。積極開展合作金融的試點，在合作社內部建立信用合作部，開展資金互助。

在以激活土地等生產要素為主要目標的系列政策影響下，工農城鄉關系迎來了新的局面。2016年我國人均糧食占有量447公斤[20]，糧食產量不斷提升。2017年，農村居民人均可支配收入達到13 432元，實際增速7.3%，城鄉收入倍差縮小至2.71∶1[11]。2016年戶籍人口城鎮化率達到41.2%，8 000萬農業轉移人口成為城鎮居民[21]。2016年，全國規模以上農產品加工業主營業務收入超過20萬億元，農產品加工業與農業總產值比為2.2∶1[11]。

2018年中央提出的鄉村振興戰略為新時代協調處理工農城鄉關系奠定了新的框架，特別是提出農業農村優先發展，并具體化為“在干部配備上優先考慮，在要素配置上優先滿足，在資金投入上優先保障，在公共服務上優先安排”，由此可見，要素配置和資金投入是未來農村發展新動能、激發農村本身各類資源要素活力充分釋放的突破口。

五、結論與思考

回顧工農城鄉關系的70年變遷，并不是簡單地追溯過往，而是要找到工農城鄉關系對中國發展的重要價值和現實意義，在一定時段審慎思考工農城鄉關系的主要問題和關鍵矛盾，把握住工農城鄉關系的主線以及未來的方向。

首先，工農城鄉關系是中國現代化的關鍵問題。任何現代化國家都不得不面對一個重大的現實問題，即轉型，從農業國家轉向工業國家。在這個轉型過程中工農城鄉關系當然是無法回避的問題，但并不是說城市代替農村、工業代替農業，畢竟作為一種產業形態和居住方式，工農城鄉差別將一直存在，即便在先發國家，農業和鄉村依然存在，但是卻不能稱其為農業問題或鄉村問題，這是因為這些國家經過漫長的轉型逐漸解決了工農城鄉問題，因此，對于中國現代化來說，作為問題的工農城鄉關系將長期存在，必須采取措施加以妥善解決。中國現代化過程被壓縮到極短的時間快速推進，在取得一系列工業奇跡和發展成績的同時，相應地也積累了不少矛盾，有的甚至是多重疊加的問題，使得工農城鄉關系問題更加嚴重，需要很長的時間去逐步解決。此外，在現代化的啟動階段，中國采取的自我積累型所形成的城鄉二元體系結構化，并且得到不斷的自我強化，在相關的政策制度上形成“路徑依賴”，甚至有滑入“路徑鎖定”的危險。進入現代化中后期，工農城鄉問題不僅是發展的問題，而且是制度的問題，不僅是經濟的問題，而且是社會的問題。于是，工農城鄉關系成為中國現代化進程中的系統性困境，不論是統籌城鄉經濟社會發展，還是城鄉發展一體化，還是城鄉融合發展，實際上都是在求解這個系統性問題。

其次，生產要素的流動和交換是工農城鄉關系的主線。縱觀新中國成立以來工農城鄉關系的變遷，生產要素的自由流動和平等交換是工農城鄉關系系統性問題的主要線索。從新中國成立初期工農城鄉關系分割及其制度化所帶來的生產要素的封閉和固定形成城鄉二元結構，到改革開放后，土地、勞動力等生產要素的流動沖擊城鄉二元結構，緩解工農城鄉關系的緊張局面，到新世紀后，惠農支農政策所塑造的城鄉統籌發展和新型工農城鄉關系，再到新時代以來立足于土地制度改革激活農村資源要素實現鄉村振興，從整個歷史過程和當前實踐來看，生產要素在協調處理工農城鄉關系當中處于重要地位，也是工農城鄉關系的核心問題。當然，生產要素的流動和交換在不同階段有不同的表現形式，因而形成了不同階段工農城鄉關系的樣態，以及處理工農城鄉關系的方式，在解決相應階段問題的同時，又會面臨著新階段的生產要素問題，始終是一個不斷更新的過程。隨著整個現代化進程的推進，從工業化初期、到工業化中期、再到如今進入工業化后期，工農城鄉關系始終在生產要素自由流動和平等交換基礎上不斷演進。基于當前的現實狀況，不得不承認這樣一個事實，即生產要素從封閉分割到自由流動，從剪刀差到平等交換仍然存在很多體制機制問題，這些問題困擾著工農城鄉關系，成為必須解決的最后“硬任務”，能否妥善處理這一問題無疑將決定現代化的進程，也決定著未來工農城鄉關系的走勢。

最后，改革是激發生產要素活力的必然選擇。從以往所采取的措施來看，不論是“放權”“多予”還是“激活”都涉及到改革這一關鍵詞，從最開始打破高度集中的人民公社制，將權力下放給農民，包括將土地承包到戶，讓農民從事副業生產和外出務工等，這些政策極大地改善了當時工農城鄉關系，開創了農業農村發展的好時期。之后農村稅費改革、廢除農業稅、農業補貼和新農村建設等有力地改善了農業農村發展的外部環境，結束了從農村直接汲取資源的方式，同時將資金等生產要素輸入農村，初步形成資源賦予型的政策方式。同時，農業農村發展需要從內部挖掘發展潛力，即激活農村的生產要素，從土地承包的確權頒證、集體土地產權權能改革、宅基地改革等措施更加直接地從體制機制入手，從改革著力，讓農業農村具有自我發展能力，再輔以相關財政資金投入等，徹底扭轉了工農城鄉之間在生產要素和公共資源方面的差距。當前，處理工農城鄉關系的方式逐漸從資源賦予型向還權賦能型轉變，只有讓農村的生產要素自由流動和平等交換，才能更加精準地破解工農城鄉關系問題，也才能夠更加順暢地推進工農城鄉協調發展。

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The Transformation and Experience of Relationships Between Industry and Agriculture and Between Urban and Rural Areas Since the Founding of New China

REN Lu

（Institute for China Rural Studies，Huazhong Normal University，Wuhan 430079，China）

Abstract： Based on the overview of the transformation of relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas since the founding of new China 70 years ago，it was proposed that the relationships have undergone four different stages from the perspective of production factors.The first stage was formed when new China had just been established and was targeted at the production factor acquisition，and thus can be summarized as a stage of division and institutionalization.The second stage began after the reform and opening-up，and mainly depended on the “decentralization of power and transfer of profits” to ease the relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas as well as carry through the system reform of the countryside;this thus can be called as a stage of relationship warming and rural system restructuring.Since the entry into the new century，the focus has been shifted to “resources endowment” to promote the relationship transformation and policy support，leading to the third stage of the relationship transformation and policy support.In the new era，the relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas developed into the fourth stage of integration and productive factor marketization by means of “the return of rights and empowerment”.Having reviewed the four stages of the relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas，the following basic experience can be obtained：the mobility and exchange of essential productive factors are the principal lines of the relationships，which are now key issues in the modernization of China. Consequently，the coordinated development of the relationships in the future will rely more on the all-round deepening of the rural reform，which directly determines whether or not the rural production factors can be activated to realize the free mobility and equal exchange of production factors，and eventually build the self-development capability of agriculture and rural areas.

Key words：70 years of New China;relationships between industry and agriculture and between urban and rural areas;production factor;modernization of China;rural reform

（責任編輯：張潔）