在不斷深化改革中推進預算法治化進程
——預算管理制度40年沿革及其特點

■景迅

縣級以上人大設立常委會，是我國人民代表大會制度發展史上的一個重大變革，不僅為地方人大有效行使權力提供了組織基礎，更為地方人大工作常態化開展提供了制度支撐。地方人大設立常委會以來的40年，也是我國改革開放取得重大突破和卓越成效的40年。人大工作的創新發展、法治建設的持續推進都與改革開放的歷史進程相伴而行，都是改革發展大潮中的一個重要方面。其中與人大常委會行使職權最為相關、體現改革與法治互動并進關系最為鮮明、創新發展鏈條最為完整的就是預算制度的變革與演進。回顧40年的發展歷程，從處理好法治與改革的關系的視角，梳理出預算制度演變三條脈絡的主要特點：

一、預算管理法治化是預算管理改革的一條主線

伴隨40年的改革發展歷程，我國預算管理的法治化進程主要有四個里程碑：

第一個里程碑：組織法的頒布實施。隨著1978年黨的十一屆三中全會開啟改革開放的新時期，1979年頒布實施的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法和1982年頒布實施的全國人民代表大會組織法規定，全國人民代表大會和地方人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告；縣以上地方人大常委會根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更。這標志著人大預算監督獲得了法律授權。

第二個里程碑：預算法的頒布實施。隨著1992年社會主義市場經濟體制的確立，1994年全國人大常委會制定了預算法（1995年1月1日實施），就財政預算的原則、預算收支的組成、預算的編制和審查批準、預算的執行、預算的調整、決算、預算監督做了明確規定，使人大預算監督的職權在法律上進一步具體化，為規范政府預算、促進人大預算監督職能的有效行使提供了保障。

第三個里程碑：監督法的頒布實施。2006年，全國人大常委會頒布了監督法（2007年1月1日實施），將審查和批準決算，聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告專列一章，就聽取和審議的時間，審議和審查的內容，預算調整的審查和批準，審議意見的處理，審議、審查情況以及結果的公開等作了規定，在預算法的基礎上重點解決了預算法沒有明確的四個問題：一是何時審，二是審什么，三是審了以后要報告處理結果，四是要向社會公開，接受人民群眾的監督。

第四個里程碑：新預算法的頒布實施。2014年8月31日第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布了修改后的預算法。新預算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現了黨中央、國務院確定的財稅體制改革總體要求，以及近年來財政改革發展的成功經驗，同時也為進一步深化財稅改革引領方向，在預算管理諸多方面取得了重大突破，標志著我國加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度邁出了堅實的一步。

這四個里程碑，既是系統改革部署在預算領域的階段性成果，也是民主法治建設的重要標志。

二、預算管理改革是預算工作法治化的動力支撐

改革開放以后，我國開始逐步由計劃經濟向市場經濟過渡。自本世紀初期開始，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，我國財政管理體制開始進行重大改革，改革的目標是建立與市場經濟體制相適應的公共財政體制，改革的措施包括部門預算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價，以及參照國際慣例改革政府預算收支科目等。多年來，全國人大常委會和地方各級人大常委會密切關注、積極支持和大力促進預算管理改革，穩步推進公共財政體系建設，使預算管理朝著科學化、規范化、民主化方向邁進。這些改革主要包括五個方面：

一是部門預算改革。1994年推行的以分稅制為主的財稅體制改革，初步實現了財政收入的規范化和制度化。相對于財政收入管理的規范化和科學化，財政支出預算編制范圍窄、涵蓋不完整，預算編制較粗放、內容不細化，預算編制時間短、程序不規范，預算執行隨意性大、約束力不強等問題，直接影響了部門預算管理的規范性、科學性和有效性。為此，全國人大、審計署提出，要規范和加強部門預算管理，進一步提高預算管理的規范化和科學化水平。同時，社會各界要求進行預算管理改革、提高預算透明度的呼聲也很強烈。在經過充分的前期準備后，從編制2000年中央部門預算開始，財政部積極推行以部門預算改革為核心的預算管理改革。部門預算改革的推行，基本實現了一個部門一本預算，為人大審查部門預算提供了可能。無論是各級人大常委會對預算草案的初審，還是人代會的審查，都將部門預算作為重要內容，促進了部門預算的科學化、規范化和有效性。

二是國庫集中收付改革。2001年國務院批準《財政國庫管理制度改革方案》時要求，“十五”期間全面推行財政國庫管理制度改革。按照這一要求，中央和地方著力推進國庫集中收付制度改革，中央部門于2001年8月開始實施改革，2002年地方開始進行改革，逐步完善國庫單一賬戶體系，加強用款計劃管理，鞏固完善預算執行管理新機制，加快推行公務卡試點，建立事前事中事后一體化的預算執行動態監控機制，規范專項轉移支付資金的預算執行管理，積極穩妥推進專項轉移支付資金國庫集中支付。這項改革，實現了財政資金使用的“中轉”變“直達”，賬戶管理由分散到統一，提高了預算執行的透明度，提高了財政資金使用的規范性、安全性、有效性。

三是政府采購制度改革。政府采購法于2002年公布，2003年1月1日開始正式實施。各級人大常委會通過組織視察調研和執法檢查，督促政府強化政府采購預算編制管理，嚴格政府采購預算執行，提高采購效率，確保采購工作質量。

四是收支兩條線改革。針對政府各部門靠行政權力收取的種類多、數額大、部門之間不平衡、收得多就用得多、收的少就用得少、不收就沒錢用等現象，從上世紀90年代中期開始，各地探索如何均衡經費使用，最有效的辦法就是收支兩條線，依規收取，收支分離，按需定支，杜絕坐支，收支不掛鉤。

五是政府收支分類改革。政府收支分類直接關系到財政預算管理的透明度，關系到財政預算管理的科學化和規范化。財政部從1999年底開始啟動政府收支分類改革的研究工作。到2004年12月形成了初步改革方案。2005年初，財政部開始在交通部、科技部、中紀委、國家中醫藥管理局、水利部、環保總局6個中央部門和天津、河北、湖北、湖南、海南5個省市進行政府收支分類改革模擬試點。2005年12月27日，國務院正式批準了改革方案，并決定從編制2007年預算時予以全面實施。新的預算收支分類方案體現了公開透明、符合國情、便于操作的原則，為人大深化預算監督提供了科學的會計基礎，“看不懂、說不清”的問題得到基本解決。

這些改革舉措，為預算法的系統修改和全面實施打下了堅實的基礎，提供了有力的支撐。

三、立法與改革互動并進是預算制度變革的鮮明特征

改革需要立法的保障，立法為改革定框架，改革為立法提供經驗，立法與改革互為引領、相互促進、共同推進，這是預算管理制度變革的基本經驗。概括起來說，主要有三條：一是預算制度變革始終與經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制和生態文明體制的變革相適應；二是預算改革是預算立法的先導，預算法的制定和修改既是改革經驗和成果的固化，也是改革前瞻性要求的體現，實現了現實性與前瞻性的統一；三是預算立法為預算改革不斷深化提供了引領和保障，確保預算改革于法有據，始終走在法治的軌道上。從新預算法的內容可以看出，一方面，預算改革的成果和要求在法律上得到了全面而具體的確認，另一方面，要貫徹執行好預算法的相關規定，還要有一系列的制度相配套。新預算法基于改革實踐的突破主要有10個方面：

一是新預算法對立法宗旨進行了幾乎全新的修改，增加了調整范圍的規定，成為修改預算法的指導思想，極大地提高了新法的定位和作用。將“規范政府收支行為、強化預算約束”,“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”,明確寫入立法宗旨，表明我國向現代預算制實現了由“政府管理的工具”向“管理政府的工具”轉變。

二是新預算法首次確立全口徑預算體系法律框架，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算是什么、怎么編、如何銜接，為完善中國特色全口徑預算體系奠定了法制基礎。

三是新預算法對地方政府舉債作出了具體規定，限主體、限用途、限規模、限方式、控風險，疏堵結合，開前門，堵后門，修圍墻，不僅解決了地方政府多年來舉債合理不合法的問題，也滿足了地方經濟社會發展的需要，有利于規范地方政府舉債行為、防范和化解地方政府債務風險。

四是新預算法首次規定財政轉移支付制度，規定財政轉移支付以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標,以一般性轉移支付為主體，規定地方各級政府應當將上級政府提前下達的轉移支付預計數編入本級預算，對優化轉移支付結構，減少“跑部錢進”現象和中央部門對地方事權的不適當干預，具有重要的引導和制約作用。

五是新預算法首次對預決算公開透明做出了比較全面、明確、具體的規定，明確了公開的主體、內容、時間等，并在第92條中規定了違反預算公開規范的法律責任。這些規定，對于促進預算公開，增強預算透明度無疑具有重要意義。

六是全面細化預算編報，提高科學性。新預算法要求預算收入預測數據和支出預算定額真實準確，預算編制程序和方法合理規范，預算資金安排和數字指標穩妥可靠，對政府預算、部門預算、收支分類科目、中央債務余額管理、預算穩定調節基金、結轉資金和結余資金、決算草案編制作出詳細規定。

七是增強人大審查批準預算的權威性和嚴肅性。規定嚴格按批準的預算執行;堅持“先有預算、后有支出”原則,沒有列入預算的不能支出;規定代表大會審查預算的重點內容8個方面、常委會審查決算的重點內容12個方面等。

八是建立跨年度預算平衡機制。規定政府不得向預算收入征收部門和單位下達收入指標;各級一般公共預算的結余資金,應當補充預算穩定調節基金。

九是增強預算執行和預算調整規范性。預算經過人大審查批準之后，就成為具有法律效力的財政收支計劃。新預算法要求依法組織收入，嚴格落實支出安排，確保資金及時用于預算項目，不斷提高財政資金使用效益。對預算審批前支出、收入指標、收付實現制、國庫集中收付管理、超收收入使用、增列赤字、預算調整等作出規定。預算調整需報經同級人大常委會審批的四種情形：需要增加或者減少預算總支出的;需要調入預算穩定調節基金的;需要調減預算安排的重點支出數額的;需要增加舉借債務數額的。

十是健全違反預算法的問責機制。

這十個方面的突破，標志著預算管理在法制層面達到了完整、科學、規范的新水平，實現了由多口徑向全口徑、由軟約束向硬約束、由粗線條向精細化的根本性轉變。

預算制度改革與預算管理法治化的成功實踐表明，法治的實現離不開改革的推動，改革的深化也必然要求法治的保障。堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，是改革開放40年法治建設的寶貴經驗，是完善中國特色社會主義法律體系的重要原則，也是做好新形勢下人大工作特別是立法工作的內在要求，對于促進改革向縱深發展、法治向更高邁進，都具有重要意義。習近平總書記明確指出：“我們要堅持改革決策和立法決策相統一、相銜接，立法主動適應改革需要，積極發揮引導、推動、規范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據，改革和法治同步推進，增強改革的穿透力。”做好新時代的人大工作，要正確把握改革與法治的協調性、統一性，強化用“兩個輪子”驅動發展的意識；要正確把握改革與法治的差異性、時滯性和矛盾性，更加積極、更加主動地適應改革發展穩定的需要；同時要切實增強法律的及時性、系統性、針對性、有效性，防止產生法律“好看不管用”的現象。這也是預算管理制度40年變革帶給我們的重要啟示。