城市街道空間控制方法及相關指標探討

簡 艷 JIAN Yan

街道伴隨著城市的發展而形成，街道是城市公共空間的重要組成部分。但在城市化和機動車快速發展的過程中，城市街道出現了缺乏近人空間、雜亂無序等問題。為恢復街道空間的活力，本文探討和研究城市街道空間控制方法及相關指標，以塑造具有連續性和圍合性的人性化城市街道空間。

1 研究背景

我國中央城市工作會議明確，著力建設可持續性、宜居性的現代化城市。《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》針對街區的規劃和建設提出“推動發展開放便捷、尺度適宜、配套完善、鄰里和諧的生活街區”，樹立“窄馬路、密路網”的城市街道布局理念，合理規劃建設廣場、公園、步行道等公共活動空間，加強自行車道和步行系統建設，倡導綠色出行。2016年10月，上海市規劃和國土資源管理局、上海市交通委聯合發布《上海市街道設計導則》[1]，明確了優化街道空間的規劃設計手段。2016年8月，上海市規劃和國土資源管理局發布《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》①上海市規劃和國土資源管理局. 上海市15分鐘社區生活圈規劃導則. 2016。，同年12月發布《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016修訂版）》②上海市規劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規劃技術準則. 2016。，都對街區尺度、街道空間設計明確了相關規劃設計和管控要求。2018年5月，上海市規劃和國土資源管理局又出版《城市設計的管控方法——上海市控制性詳細規劃附加圖則的實踐》一書[2]，深入解讀附加圖則這一針對城市空間的管控手段。可以說，近年來上海市在街道尺度和空間管控方面的管理實踐是十分豐富的，對引導街道空間人性化建設發揮了重要作用。

2 城市街道空間問題和應對措施

2.1 街道的含義

街道空間實際上包含“街”和“道”兩個部分，“街”表示城市重要的商業、文化及社會活動的場所，“道”指的是以通達為基本作用的交通用地。克里夫·茫福汀在《街道與廣場》中認為，街道包含三重屬性，即交通、公共空間與建筑前的空地[3]。可見，我們不能把街道和道路完全等同看待，街道除包含道路的交通功能以外，還承擔了休息、交往、商業文化等公共活動場所的作用，蘊含了城市的地域環境、時代背景及行為活動等信息，具有更豐富的內涵。

2.2 街道空間的主要問題

在城市化和機動車快速發展過程中，過于重視道路的機動車交通功能，使得街道的步行空間逐漸被忽視。伴隨著機動車發展誕生了超尺度的城市，出現了高聳的建筑、寬闊的道路以及宏大的廣場。這些都忽視了道路上行人的感受以及交流活動的場所功能，缺乏近人空間的營造，削弱了對城市人性化街道空間塑造所起的積極作用，從而導致街道空間缺乏活力、整體性和歸屬感。造成這樣的局面，除了社會、經濟發展的因素，在相關技術標準、管控手段、建設方式等方面也存在較大的問題[4]。

當前城市道路的設計規范，主要根據機動車交通特性，按照道路寬度、設計車速的差異分為快速路、主干路、次干路、支路4個等級。住建部最新發布的《城市綜合交通體系規劃標準GB/T51238-2018》仍然沿用這種分類方式。雖然在道路的實際使用功能上，可以分為生活性道路和交通性道路。但是在設計規范的具體條文中，針對道路寬度、設計車速的規范以數字分級為主，執行起來比較明確，而針對生活性和交通性不同功能的設計導向，則是以文字描述為主，執行過程比較模糊。因此，各類道路工程的設計越來越側重于道路寬度和設計車速，而忽視了街道空間的營造。

道路工程的建設機制一般以道路紅線為界，道路用地由市政部門負責建設，往往更加注重車行速度、交通秩序和市政管線鋪設。住宅、商業等建設用地由開發商負責建設，往往更加注重地塊內部的使用體驗。但是，對于道路空間的步行體驗，路政管理、市政建設單位往往缺乏足夠的重視。

2.3 提升街道空間的連續性、圍合性和活力

針對上述問題，為塑造理想的街道空間，規劃管理部門和規劃設計人員需要進一步提高對街道空間塑造的重視程度，改變以往以機動車為中心的建設模式，使得街道不僅成為車輛和行人的通行空間，還成為人們停留、交往的場所。

從人的知覺體驗出發，街道空間的優化，重點在于提升街道的連續性和圍合性，通過多種手段提升街道空間的活力。街道屬于線性空間，街道上的活動以運動為主，這種線性空間具有“動”與“續”的特征。凱文·林奇在《城市意象》中也強調“可識別的街道應該具有連續性”，街道界面的連續性是構成街道空間整體性和統一性的前提條件，是人們感知城市整體形象的基礎[5]。同時，街道的活力又有賴于人的停留。形成引人駐足的室外公共空間，需要周邊建筑物形成圍合，對街道空間進行限定[6]。許多學者對空間界定的感受研究后得出，舒適宜人的街道空間既要避免過于擁擠，又要避免過于開敞，具有一定圍合性的街道空間能使人獲得良好的知覺體驗。

營造街道空間的最終目的是提升城市公共空間的活力，彌補以往城市建設過程中被忽視的部分，注重街道空間的連續性和圍合性，塑造人性化場所，體現街道的風貌和文化，突出城市街道空間的人文關懷，滿足城市人對于街道生活的向往和歸屬感[7]。實際上，這種人性化的規劃設計導向，無論是在《上海市街道設計導則》，還是在《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》 《上海市控制性詳細規劃技術準則（2016修訂版）》，以及控制性詳細規劃附加圖則管理中，都有不同程度的重視和體現。本文研究的重點是圍繞這些導則的實際應用過程，探討在街區尺度、街道的高寬比、建筑密度和綠地率等方面還有哪些需要注意的技術手段。

3 城市街道空間控制的方法及指標

3.1 街道功能分類管控

《城市綜合交通體系規劃標準（GBT 51328-2018）》將城市道路劃分為干線道路、集散道路和支線道路3個大類，快速路、主干路、次干路和支路4個中類，以及8個小類，分別制定了設計車速、服務交通量、車道數等相應指標。雖然標準提到要優先保障公共交通和慢行交通，但在細則設定上并沒有具體體現。

這種以車為中心來進行規劃設計是長期以來城市道路規劃設計的一個誤區。事實上，城市道路車輛通行的最終目的是要為道路兩端和兩側的城市功能服務。按照等級劃分并不能滿足對不同服務功能的道路進行分類管控。對此，《上海市街道設計導則》將街道分為4類：商業街道、生活服務街道、景觀休閑街道和交通性街道，并給出相應的道路斷面和平面布置建議。

等級劃分和功能分類是兩種不同的分類方式，在具體管控過程中可以結合使用。應當根據城市規劃的功能布局，對街道的功能進行分類。

（1）針對交通性街道，仍然可以沿用《城市綜合交通體系規劃標準》。針對車道數、設計車速等需求，按照等級進行劃分和管控，街道兩側減少沿街商業和步行出入口，服務地區交通的街道兩側可以設置機動車出入口，服務過境交通的街道兩側不宜設置機動車出入口，在快速路兩側還需要15 m以上的防護綠帶。

（2）針對景觀休閑街道，不能適用《城市綜合交通體系規劃標準》，不需要嚴格控制車道數量和設計車速，應在雙向車道之間、機非之間、人非之間增設綠化帶，同時應降低設計車速、減小車道寬度，街道兩側可以設置沿街商業和步行出入口。

（3）針對商業街道和生活服務街道，同樣不適用《城市綜合交通體系規劃標準》。這兩類街道的交通功能應服務于兩側的建筑使用功能，設計車速已經不需要作為設計標準，而應充分利用車輛出入口、行人過街設施、機非混行等手段，打破車輛連續流，降低車行速度，提高步行安全性。商業街道和生活服務街道平面設計的重要性超過了斷面設計，因此在各類規劃編制中，不宜以斷面設計的手段進行簡單管控。在城市設計的附加圖則中，應結合地塊的貼線率、出入口、過街連廊和地下通道等布局，對商業街道和生活服務街道進行平面設計，增加路邊停車、共享泊位、公交港灣、商業外擺等街道設施的平面布置。

3.2 街道寬度和斷面設計

街道寬度與道路紅線寬度是兩個不同概念。街道寬度為道路紅線寬度與兩側建筑后退用地紅線寬度之和。道路紅線是規劃道路的路幅邊界線，是劃分道路用地和其他建設用地的分界控制線。道路紅線寬度包括機動車、非機動車、行人的交通寬度，以及滿足市政工程管線、公用設施、綠化帶等所需的寬度。而街道寬度除包含道路紅線寬度外，還包含建設用地中建筑邊線后退用地紅線的寬度，是指沿街兩側建筑或圍墻等邊界之間的距離。

要保證街道的圍合性，需要控制適宜的街道寬度。過窄的街道讓人感覺擁擠，過寬的街道讓人感覺空曠，缺少人氣。從人的心理感知來說，適合步行的街道空間寬度以16—24 m為宜，不宜大于30 m。《上海市控制性詳細規劃技術準則》仍然按照道路等級劃分寬度、車速、轉彎半徑等指標，并未注重街道功能屬性特征。《上海市街道設計導則》則按照街道的功能分類提出不同斷面設計的示例。

在實際應用過程中，在一定的街道寬度控制前提下，應平衡好人行和車行的空間分配，適當減小機動車道的寬度，優先保障人行道及非機動車道在街道斷面中的分配比重。同時，還應考慮路邊停車、非機動車停車、盲道等空間，進一步優化人的步行體驗。以道路紅線寬24 m這一類型的支路為例，一般都會安排4個機動車通道，但實際上，在滿足人行道、設施帶、非機動車道的最低要求以后，只能安排3個機動車通道。這種設計要求需要予以重視，在交通流量分析中，24 m支路不應按照4車道計算交通流量（圖1）。如果采用16 m道路紅線寬度，《15分鐘社區生活圈規劃導則》中示范的斷面設計中，就缺少了設施帶的空間。如果要布置設施帶，則機動車空間還需要進一步壓縮，需采用機非混行、人車混行等方式安排，在設計車速上需要作進一步折減，在交通流量計算中也應進行適當折減（圖2）。

3.3 街區尺度控制

圖124 m道路紅線斷面示意圖

圖216 m道路紅線斷面示意圖

以機動車交通為參照物形成的城市路網間距多為350—500 m，相應形成大馬路、大街區的格局，每個街區的面積可達10—25 hm2。這種大尺度街坊建設的大型城市綜合體，雖然滿足了長時間室內活動的需要，但也造成街道步行距離過長的問題。針對街區尺度過大的問題，《上海市控制性詳細規劃技術準則》規定的居住社區內的道路間距不大于200 m，居住街坊面積不大于4 hm2。通過控制街區尺度，大幅度提高道路網密度，營造適宜步行的空間。

但是應當注意到，過小的街坊尺度也對地塊內居住小區的品質有一定的影響。住宅小區沿街面過多，夜間不夠安靜，小區內部景觀不夠集中，活動場地有限。在規劃設計過程中，也應綜合考慮紅線內外空間的均衡。根據我國居住小區日照標準，一般住宅設計以南北向布置為主。因此，支路的間距可以按照不同方向采用不同的控制標準。南北向道路間距可以略小，采用100—200 m的間距控制。東西向道路間距可以略大，采用200—300 m間距控制。形成南北向較長的街坊，有利于住宅小區內部的建筑布置和景觀設計。南北向道路沿街還可以布置連續商業界面，減少對住宅的影響（圖3）。

3.4 適宜的建筑密度和綠地率

傳統的控制性詳細規劃普遍要求高綠化率和低建筑密度。但是一味強調高綠化率、低建筑密度，也可能會因為建筑高度的增加造成高層建筑密集的情況。過低的建筑密度也不利于形成街道界面的完整性，導致街道缺乏連續性從而降低街道的生氣和活力。目前，上海市的控制性詳細規劃已經不控制地塊內的建筑密度和綠地率。因此無論是《上海市控制性詳細規劃技術準則》，還是《15分鐘社區生活圈規劃導則》都沒有針對建筑密度和綠地率進行詳細規定。

具體規劃設計過程中，建筑密度和綠地率仍然是重要的技術指標，可以幫助設計師校核城市空間利用情況，這兩個指標仍然值得研究和探討。2018年12月起實施的《城市居住區規劃設計標準（GB50180-2018）》對居住區的建筑高度進行嚴格控制，相應的建筑密度肯定會有所提升。為了營造宜人的步行空間，結合相關建筑設計案例實踐，住宅用地的建筑密度達45%、綠地率控制在25%左右，商業用地建筑密度達到60%以上、綠地率降低至10%左右是比較適宜的。

在放松地塊內部的建筑密度和綠地率控制的情況下，應當重點關注街區整體的空間關系。從街區整體角度考慮，提高每個地塊的建筑密度，把結余的用地有效整合起來，留給街道、廣場、公園等公共空間，更能保證街道空間的連續性，還有利于大型公園綠地空間的共享。根據我國采光、通風、消防、日照等方面的規范要求，35%以上的街區平均建筑密度是比較適宜的（圖4）。

圖3 街坊尺度示意圖

3.5 建筑高度控制

建筑的立面是城市街道空間形成的主要因素之一。在一定的街道寬度下，適宜的街道高寬比是保證街道空間均衡性、圍合性的重要指標。蘆原義信在《街道的美學》[8]中認為，街道空間寬度（D）與圍合界面的高度（H）之比在1—2時，是比較適宜的比例。

圖4 街區建筑密度示意圖

圖5 日本天空曝光率控制圖

圖6 紐約建筑退界控制示意圖

針對16—30 m的街道寬度，按照適宜的高寬比計算，沿街建筑高度宜為8—30 m。建筑高度不宜太低，一般應不低于2層；建筑高度也不宜太高，一般不大于30 m。當建筑高度超過高寬比時，高層建筑將令街道產生壓抑感。在布置有高層建筑的地塊時，可將建筑立面切分為近人空間和最大高度兩個部分，即裙房和主體兩個部分。根據適宜的高寬比計算，通過近人空間范圍內的建筑界面高度來有效圍合街道，上部主體建筑應采取退臺的設計手法，從而降低高層建筑對街道造成的壓抑感。《上海市街道設計導則》規定，街墻高度不能超過30 m，30 m以上部分，應按照1.5：1的高退比進行退臺。但在《上海市控制性詳細規劃技術準則》中沒有相關規定，根據《城市設計的管控方法》中所舉的例子，無論是世博A、B片區，還是前灘地區，上海中心城大部分地塊在30 m以上部分均無法做到1.5：1的退臺控制。因此，實際上高層建筑帶來的壓抑感仍然明顯存在。日本東京采用天空曝光率控制方法，對30 m以上建筑部分進行坡度后退（圖5）。但是，斜向的立面處理使得建筑內部空間使用并不方便。因此在實際應用中，可以參考紐約城市設計控制方法，對上部建筑采用二次后退（Upper setback）的管理方式，對30 m以上的建筑立面進行3—4 m的后退，從而優化街道空間體驗（圖6）。

3.6 建筑后退紅線寬度控制

建筑后退用地紅線寬度是影響街道寬度的因素之一。對于為商業和生活服務的街道，應避免過寬的建筑退界距離。在現行的規劃技術管理規定中，建筑后退紅線寬度指標普遍偏大。同時，按照建筑的不同高度對應采取不同的建筑退界寬度，建筑高度越高，要求退界越大。如此容易造成沿街各地塊建筑退界大小不一，從而形成無序的沿街建筑界面，不利于行人的舒適體驗。

為保持街道空間尺度適宜，減少建筑后退紅線寬度，針對不同的建筑高度，采取統一退界成為一種趨勢。根據《城市設計的管控方法》中明確的附加圖則管理辦法，通過統一的建筑控制線來控制建筑退界，改變了《上海市城市規劃管理技術規定》按照不同建筑高度確定不同后退距離的管理模式，有利于形成整齊的街道界面。但是，附加圖則管理要求忽視了高層建筑帶來的壓迫感，并沒有把裙房和主體高層建筑的退界距離區分開，這一點需要引起重視。今后在規劃編制過程中，應注意對多層建筑控制線和高層建筑控制線進行統一設計和控制。

為了形成連續街墻，有的地塊設置規定了零退界，例如世博A片區的博成路、谷亞路均規定建筑不予后退，使建筑貼線完全與用地紅線重合（圖7）。這種方式雖然有利于營造連續的街道空間，但是卻對地塊內部建筑布置造成一定影響。因為建筑后退紅線3 m是滿足各種管線鋪設和地下基坑圍護的最小寬度。為了解決地塊內管線鋪設需求，博成路兩側建筑的地下室仍然按照退界3 m實施，建筑一層采用懸挑方式緊靠街道，雖然滿足控規要求，卻額外增加了結構成本。因此，考慮到在建筑退界的同時能夠增加街道步行和公共活動的空間，不宜鼓勵零退界街道界面。建議仍將3 m作為下限來控制建筑退界，如此，既能滿足地塊管線建設，又有利于保持適宜的街道尺度感。同時，在學校、博物館、劇院、大型商業等有大量集中人流和疏散要求的地方，還應該考慮退讓一定的敞開空間，用于應急停車、消防和防災疏散，不應過度機械地減少建筑后退距離。

3.7 貼線率控制

為了形成街道空間的連續性界面，在規劃管理中，越來越多地應用建筑貼線率的控制要求。一般來說，貼線率越高，沿街建筑界面的長度越長，街道的連續性越好[9]。

貼線不是指沿街建筑整體，而是指沿街界面一定高度范圍內的建筑，即針對上文提到的近人空間（裙房）的建筑部分而言。通過控制近人空間部分的建筑連續性，達到街道空間連續性的目標。強調貼線率并不意味著街道就是筆直的，可通過建筑立面的凹凸、轉折變化等形態處理方式來豐富近人空間的界面，避免產生單調乏味的感覺。《上海市控制性詳細規劃技術準則》中明確，建筑立面凹凸變化在2 m以內的，仍然可計入建筑沿街立面控制線的有效長度，保證街道立面的豐富性。

圖7 世博A片區建筑界面控制圖

圖8 某地塊控制性詳細規劃附加圖則

貼線率主要針對公共街區而言，其數值宜控制在70%—90%，不應低于60%。貼線率70%以上的街道空間界面連續性、圍合性較強，容易形成宜人的尺度。應當注意，貼線率和街坊邊界長度相關，過長的街坊邊界，應注意根據建筑消防的要求，設置建筑物開口和進出通道，適當降低建筑貼線率。而對在建筑消防、日照等其他方面有具體規定的住宅用地，貼線率應該根據具體建筑布局來合理確定。有的控制性詳細規劃規定住宅用地四周全部貼線，顯然是不切實際的（圖8）。因此，在控制性詳細規劃編制中，應當識別需要形成街道空間的道路界面，只對需要形成連續界面的街道控制兩側的建筑貼線率，不應一刀切地全部控制。

3.8 近人空間功能復合和環境塑造

增加街道公共活動的使用功能，通過功能復合和環境塑造，增加人們停留和活動的時間，是增強街道活力的重要手段[10]。在住宅用地中混合設置商業、辦公功能，有利于增強街區的開放性。在具體設計中，應當鼓勵沿街界面設置公共服務功能，如零售、餐飲、文化、休閑、生活服務、產品展示等[11]。對需要控制的功能空間，特別是沿街一、二層的業態，明確其位置、面積及業態類型等要求，對地塊開發和建筑設計提出約束性條件，保障街區的開放可達。

注重為沿街公共界面提供相應的交通條件，有條件的地塊應盡可能規劃設置獨立的后勤通道，解決公共設施的機動車、后勤交通需求，避免對小區內部通行造成干擾。同時，應避免沿街設置通長的停車帶，減少對行人步行連續性的干擾，建議除沿街設置少量停車位滿足臨時停靠需求外，還應集中規劃設置社會公共停車場庫，特別是對于未來逐步增加的共享汽車應統一規劃設置停車空間。

增加不同功能類型的步行出入口，便于公眾進入和接觸，吸引人在街道空間的駐留，創造積極的沿街界面。當設置大型商業綜合體時，為避免將人流過度集中在主要入口，建議沿街布置中小規模商鋪，在臨街面和商場內部均開設出入口，提升店面商業價值的同時，保證街道商業界面的連續性。

塑造良好的街道環境，應利用建筑前區沿街設置休憩節點、綠化或商業設施，豐富空間體驗，形成交流場所。沿街建筑底部設置騎樓、柱廊或雨篷，為行人提供遮陰避雨的活動環境。建筑裙房立面應進行精細化處理，運用玻璃、木材、石材、混凝土等材質進行虛實組合，增加櫥窗等透明界面，重點對建筑出入口進行設計，營造通透美觀、精致有趣的多樣性街道界面，形成豐富的視覺體驗。

4 結語

總體而言，為了提高街道空間的連續性和圍合性，以增加街道空間的活力和多樣性，《上海市街道設計導則》 《上海市15分鐘社區生活圈規劃導則》 《上海市控制性詳細規劃技術準則》，以及上海市控制性詳細規劃附加圖則的管控方法都已經總結了大量成功的實踐經驗。但在實踐過程中，在街道功能分類、街道寬度、街區尺度、建筑密度、建筑后退紅線寬度、建筑高度、貼線率、近人空間功能復合和環境塑造等方面，本文提出一些需要不斷完善技術細節，值得規劃設計和管理人員進一步關注和探討。