我國耕地輪作休耕的成效與發展趨勢

王文

【摘 要】習近平總書記說，要像保護大熊貓一樣保護耕地。耕地是最寶貴的資源，也是糧食生產的命根子，然而，由于農業政策長期以數量保障為中心，許多地方澤涸而漁令耕地透支得觸目驚心：在河北，超采地下水形成地下水漏斗區;在黑龍江，地下水被嚴重超采、污染;在湖南，土壤重金屬污染突出;在云南，形成全國最大石漠化。不一而足。為促進耕地休養生息，加快構建耕地的保護制度刻不容緩。

【關鍵詞】耕地;輪作;休耕;制度

中圖分類號： S344;F323.211 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2019）25-0082-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2019.25.040

我國耕地既有數量問題，也有質量問題。從數量上看，我國耕地面積18.26億畝，人均不足1.4畝，僅為世界平均水平的40%;從質量上看，由于農業資源過度開發之粗放式農業發展方式，造成地下水超采、化肥農藥等過量投入以及農業內外源污染等所帶來的問題日益突出，而使得東北黑土層變薄、華北平原地下水超采耕層變淺、南方土壤重金屬污染等，這些問題的存在導致有限的耕地數量質量無聲無息地在流失。為了改變掠奪式農業生產方式，改變資源超強度利用，扭轉生態系統惡化的勢頭，進行耕地的輪作與休耕制度試點十分必要。①

1 我國耕地退化的區域性特征

1.1 東北華北耕地退化區

東北地區現有耕地0.25億公頃，約占全國耕地總量的16%，擁有富含有機質的黑土資源，東北年上交國家的商品糧占全國總量的1/3②。然而，因長期過量施用化肥造成土壤板結，土壤有機質含量下降;黑土區因超載放牧和開墾，草原面積驟減，天然林木植被基本絕跡，原本穩定的草原、森林生態系統逐步轉變，形成脆弱的農田生態系統。黑龍江省地下水的開采量持續增加，地下水位持續下降，地下水污染嚴重，地下水資源浪費突出，松嫩、三江兩大平原及丘陵山區的形成不少地下水漏斗區。華北固有的旱澇、鹽堿、水資源短缺等本就制約農業的發展，地下水嚴重超采更使得耕層變淺。河北省人均、畝均水資源占有量均為全國平均值的1/7，不得不靠超采地下水維持經濟社會發展，形成了25個地下水漏斗區，出現包括地面地陷、海水倒灌、地裂以及河流干涸、濕地萎縮等生態問題③。

1.2 中南重金屬污染區

南方省份由于經濟結構一向偏重于重化工業，使得土壤重金屬污染“三廢”排放而加劇。湖南、江西等長江以南地帶，土壤污染尤為突出，以致全國最大的水稻主產區湖南省出現重金屬鎘含量超標的“毒大米”④。

1.3 西南生態嚴重退化區

貴州省地處長江、珠江流域的分水嶺地帶，獨特而不穩定的喀斯特山地遍布，高原山地面廣且切割深，生態環境十分特殊和高度敏感。由于人們長期不合理的開墾山地，巖石裸露、土地石漠化加劇，旱澇災害、滑坡、泥石流等自然災害頻發，危及長江、珠江中下游地區的生態安全。全省水土流失面積已達到7.32萬平方公里，占全省國土面積的41.54%。云南地處云貴高原，和全國其他貧困地區一樣，為了生存和發展對環境進行無節制的開發、破壞，陷入“開墾——水土流失——土地貧瘠化——再開墾的惡性循環。有調查表明，云南省水土流失面積達141333km2，占到全省土地面積的36.88%，平均侵蝕模數達到1340t/km2，并且形成全國石漠化面積最大、等級最齊、程度最深的、危害最重的省份，石漠化面積占西南巖溶石山地區石漠化面積的31%，占全省出露碳酸鹽巖總面積的21.51%。云南省的水土保持對維系長江流域、珠江流域的等上游地區生態安全極為重要⑤。

2 我國耕地保護的制度試點與成效

2.1 輪作休耕制度的內涵

輪作指在同一田塊上有順序地在季節間和年度間輪換種植不同作物或復種組合的種植方式。

休耕是指在同一塊土地上種一年作物，第二年停一年，第三年再種。休耕的目的是為了減少耕地水資源利用，使耕地得到休養生息。休耕并非所有耕地在同一時間內整體性的統一休養，而是逐年以極小比例的耕地調休，可以是季休，也可以是年休⑥。

輪作休耕的制度的價值取向是，土地所有者或者使用者為了提高耕種效益和實現土地可持續利用，在一定時期內采取的以保護、養育、恢復地力為目的的更換作物或不耕種的措施，并努力將之上升到政策或者法律的層面。

2.2 輪作休耕制度的實踐

我國采用漸進式的耕地輪作休耕之試點方式。2015年10月，在中共十八屆五中全會上首次提出要探索輪作休耕制度。

第一階段：2016年--2017年

這一年7月，全國有616萬畝耕地被納入制度試點，計劃用5年左右的時間初步建立耕地輪作休耕組織方式與政策體系。其中，輪作500萬畝，試點范圍包括在東北冷涼區、北方農牧交錯區等地;休耕116萬畝，試點范圍包括華北地下水漏斗區、中南重金屬污染區、

西南生態嚴重退化地區，具體包括內蒙古、河北、遼寧、吉林、黑龍江、湖南、貴州、云南、甘肅等九省⑦。

第二階段：2017年--2018年

這一年，繼續增加輪作休耕試點面積由616萬畝擴大到1200萬畝。試點區域不變。

第三階段：2018年--2019年

這一年，輪作休耕試點面積由1200萬擴大到2400萬畝，將黑龍江寒地井灌稻地下水超采區、新疆塔里木河流域地下水超采區等納入休耕試點范圍[1]。

第四階段：2019年--2020年

在2019年，全國有3000萬畝試點范圍。其中，輪作2500萬畝，休耕500萬畝，輪作范圍包括在北方農牧交錯區、東北冷涼區、黃淮海地區和長江流域的花生、大豆、油菜產區以及新增長江流域江蘇、江西兩省的小麥稻谷低質低效區[1];休耕范圍包括在地下水超采區、重金屬污染區、西南石漠化區、西北生態嚴重退化地區，以及新增黑龍江寒地井灌稻地下水超采區、新疆塔里木河流域地下水超采區等[1]。

預計2020年，全國將有5000萬畝以上的輪作休耕試點范圍，且進一步擴展至黃淮海地區和長江流域的花生、大豆、油菜產區等區域[1]。

總之，輪作休耕制度試點目標是，通過政策扶持、科技支撐，探索輪作休耕與主要農產品供求的良好的互動，調整種植結構，將種地養地與綜合治理相結合，促進生態環境改善，實現資源持續有效利用。

2.3 輪作休耕的試點的成效

2.3.1 初步形成輪作休耕技術模式

在輪作區，實行“一主”與“多輔”相結合種植模式。“一主”，是以玉米與大豆輪作為主;在內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江等地實施[1]。“多輔”，是實行玉米與薯類、雜糧雜豆、油料作物、蔬菜及飼草等作物輪作，發揮大豆根瘤固氮、養地培肥作用，改善土壤結構減輕土壤病蟲害，實現種地養地結合，農業可持續發展。在休耕區，實行保護與治理并重的措施。其中，湖南重金屬污染區采取“休治培三融合”的休耕模式，將休耕、治理、培肥等措施同時進行。河北地下水漏斗區為了實現防風固沙、涵養水分、保護耕作層，防止地表裸露，實行“一季雨養、一季休耕”，在休耕季種植綠肥[2]。

2.3.2 修復改善生態環境

通過生態退化區建立“一季或全年休耕”，實現有效的生態修復，其中包括在東北冷涼區推行的大豆玉米輪作，每畝可節藥50%、節肥30%左右;在河北地下水漏斗區，可壓減地下水開采3.2億立方米，平均每畝減少用水180立方米;在西部易旱區推行玉米雜糧輪作，每畝節水1/3左右等等[2]。這些對生態環境修復均產生了積極作用。

2.3.3 經濟效益初步顯現

改善輪作區的地力水平，減輕病蟲害。休耕區土壤中農殘減少，符合綠色有機農產品生產要求，產出效益明顯提升。比如，內蒙古阿榮旗將30萬畝輪作交付于18個新型的經營主體，并與糧食加工企業簽訂了20萬畝的輪作高粱訂單種植，而黑龍江省則輪作集中安排在第三、四、五積溫帶的規模種植區域內[3]。

3 耕地輪作休耕制度的發展趨勢

目前，耕地輪作休耕試點是一項制度化的探索，未來發展的任務仍很艱巨。

3.1 加強宣傳，增強農民對耕地輪作休耕的意識

由于認知的局限性，有一些農民認為輪作休耕會減少自己的收入，而產生抵觸情緒，因此，社會各界應充分利用廣播、電視、網絡等媒體，廣泛宣傳各地的好做法好經驗，營造良好的輿論氛圍，讓農民認知輪作休耕的意義及優勢，而自覺自愿行動。

3.2 強化科技支撐，提高輪作休耕的效率

如前所述，輪作與休耕土地，并不是棄耕與廢耕，而是通過采取培肥地力、改良土壤、去除污染等修復措施，而改善土壤的質量①。因此，應強化科技的支持力度，積極幫助試點區域的經營主體落實優質品種，推廣標準化栽培技術，實行統一良種、統一肥水管理、統一病蟲防治，建立標準化、綠色化的輪作生產模式，推進農業生態環境的持續改善⑧。

3.3 對輪作休耕地實行有效管理

為了提高監管的準確性和有效性，應探索運用衛星遙感技術，在試點區域科學布置監測網點，動態察看域耕地質量與肥力等變化，根據不同區域、不同作物輪作休耕的進展，以數字化的過程與成效監管，為客觀評估輪作休耕的成效提供科學依據[4]。

3.4 加強對輪作休耕土地的保護措施

建立第三方評價機制，嚴禁廢耕、棄耕土地，監督農民不得在休耕地上種植農作物，引導并幫助農民種植綠肥，提高耕地的使用效益，在急用之時，輪作的土地能調過來、休耕的土地能用起來。①

4 結論

但存方寸地，留與子孫耕。自然資源具有潛力是無限性但數量是有限的特點，只要開發利用得當，注意保護培育，則可以永續利用。我國耕地輪作休耕制度試點進展總體順利。各界應不斷探索總結試點中的經驗與教訓，進一步完善可復制、可推廣的輪作休耕制度。

注釋：

①喬金亮.輪作休耕不是棄耕廢耕[N].經濟日報，2016-11-29（013）.

②張興義.東北北部冷涼區免耕土壤的特性及作物效應[J].中國農業科學-2013-06-01.

③河北省長期超采地下水形成7大漏斗區[J].城市問題，2014（12）：103.

④袁學軍.大地之殤：“鎘米”再敲污染警鐘[J].生態經濟，2013（09）：14-17.

⑤李金成，藺中，林和明.華南地區土地退化現狀與防治措施研究[J].安徽農業科學，2013，41（01）：329-331+418.

⑥李松梧.我國的農田需不需要休耕？[J].中國糧食經濟，2009（04）：61.

⑦我國耕地輪作休耕擴大試點范圍[J].江蘇農村經濟，2018（03）：7.

⑧宋輝.山東實施50萬畝耕地輪作休耕試點[N].中國自然資源報- 2019-06-04

【參考文獻】

[1]農業農村部 財政部.關于做好2019耕地輪作休耕制度試點的通知[J].中華人民共和國農業農村部公報2019-4-20.

[2]繆翼.輪作休耕為農業綠色發展注入新動力，試點取得明顯成效[N].農民日報2017-09-09.

[3]高云才.土地歇口氣 發展添活力[N].經濟日報，2017-09-17.

[4]喬金亮.輪作休耕，提升糧食產能[J].農村.農業.農民（B版），2018（05）：22-23.