推進制造業高質量發展的三個關鍵問題

■黃群慧

制造業是實體經濟的核心構成，也是現代科技創新的核心產業載體，無論是從建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的現代化產業體系看，還是從建設科技強國、實施創新驅動發展戰略、以創新理念指導經濟高質量發展看，推進制造業的高質量發展都是我國經濟發展的主攻方向。習近平總書記一直高度重視制造業和實體經濟的發展，在河南考察調研時再次強調：把我國制造業和實體經濟搞上去，推動我國經濟由量大轉向質強，扎扎實實實現“兩個一百年”奮斗目標。這更是從實現百年奮斗目標高度強調制造業高質量發展的重大意義。在當前世界正處于百年未有之大變局、國內經濟從高速增長轉向高質量發展的大環境下，推進中國制造業高質量發展一定要認識和把握好以下三個關鍵問題：

一、處理好產業政策與競爭政策的關系，從強調發揮產業政策主導作用轉向強調發揮競爭政策基礎作用。2010年以后中國成為世界第一制造業大國，2018年我國制造業增加值占世界份額達到28%，已是美國和日本兩國制造業增加值總和。無疑，在中國制造業大發展過程中，產業政策發揮了重要作用。但是，制造業從高速增長轉向高質量發展，關鍵任務是實現制造業從大到強的轉變，提高制造業創新能力是關鍵，尤其是在新工業革命背景下需要通過創新培育壯大新興產業、優化升級傳統產業，提高制造業智能化、高端化、綠色化和服務化水平，這就需要強化競爭政策的基礎性地位，創造公平競爭的制度環境，鼓勵中小企業加快成長。競爭政策的基礎性地位能否實現，直接決定了市場能否在資源配置中發揮決定性作用。早在2015年發布的《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，明確提出確立競爭政策的基礎性地位，以及加快建立競爭政策與產業、投資等政策的協調機制。

產業政策與競爭政策的協調，關鍵是要隨著工業化的深入而逐步依靠競爭政策，同時對產業政策內容、實施方式進行動態調整。從工業化進程看，在工業化初中期階段，出于后發國家趕超的需要，選擇性產業政策的確發揮了重要的作用，尤其是“扶大限小”對重化工主導產業的發展作用明顯。但是在進入工業化后期以后，制造業需要從資金密集型主導轉向技術密集型主導，這需要更多依賴技術創新尤其是顛覆性創新。這種背景下，只有賦予競爭政策具有基礎性地位、推進產業政策從選擇性向功能性轉型，從而形成更加公平的競爭環境，這樣才能促進制造業創新能力提高，實現制造業高質量發展。這時，政府產業政策側重于為企業營造一個良好的國內競爭環境，主要是信息、技術、組織、培訓和制度方面給予企業輔助性的支持。

需要指出的是，面對新工業革命的機遇和挑戰，近些年一些發達國家紛紛加快了大力推進先進制造業發展的戰略步伐，這包括2018年的《美國先進制造業領導戰略》、2019年的《德國工業2030戰略》，等等。這被有的人解讀為發達國家通過產業政策的政府力量干預制造業發展，但實際上，這些所謂產業政策實施的范圍、力度和機制都是在反壟斷等競爭政策嚴格約束下的，發達國家長期以來形成的競爭政策的市場基礎作用并沒有因此而受到損害。對于我國而言，加快推進競爭政策的基礎性地位確立、建立競爭政策與產業政策協調機制，對于制造業高質量發展至關重要。

二、處理好制造業基礎能力培育與制造業規模擴張的關系，從強調制造業規模擴張轉向強調制造業基礎能力再造。改革開放以來，中國制造業基于龐大的市場規模、后發模仿趕超的技術路徑、要素低成本供給等比較優勢，快速發展成為世界產業規模第一的制造業世界大國，從全球制造業增加值分布看，2005年中國制造業增加值全球占比11.6%，工業化國家占比69.6%，而到2017年該比例中國上升到24.8%，而工業化國家占比下降到55.3%，中國制造業增加值占比增長的份額恰恰是所有工業化國家制造業占比下降的份額。但是，同樣也是由于上述比較優勢，造成了中國制造業產業規模快速擴張的背后是中國產業基礎能力存在巨大短板的嚴峻現實。中國制造業的核心基礎零部件（元器件）、關鍵基礎材料、先進基礎工藝和產業技術基礎等產業基礎能力與工業化國家差距很大，這嚴重制約了產業鏈的高級化、合理化水平，影響了中國制造業高質量發展，制約了現代化經濟體系建設。

推進中國制造業高質量發展，必須打破這種基于后發模仿趕超、低成本的制造業發展路徑的依賴，對我國制造業基礎能力進行再造。制造業基礎能力再造，對于我國制造業和經濟高質量發展至關重要，同時也是未來經濟高質量發展的難點，實施制造業基礎再造工程可以認為是在新形勢下的又一場攻堅戰。

實施制造業基礎再造工程，要把握以下幾個關鍵措施：

一是高度重視基礎研究、共性技術、前瞻技術和戰略性技術的研究。構建開放、協同、高效的共性技術研發平臺，健全需求為導向、企業為主體的產學研一體化創新機制，抓緊布局國家實驗室，重組國家重點實驗室體系。

二是尋求制造業重點領域和環節進行突破，圍繞關鍵基礎材料、核心基礎零部件（元器件）、先進基礎工藝等，著力解決制約制造環節的關鍵瓶頸和“卡脖子”問題。

三是認識迭代性技術創新和顛覆性技術創新的路徑差異，重視培育有利于顛覆性技術創新的環境。中小企業在顛覆性創新方面具有重要意義，要加大對中小企業創新支持力度。進一步加強知識產權保護和運用，完善反壟斷等競爭政策，形成有效的創新激勵機制。

四是建立制造業基礎能力評估制度。首先建立制造業基礎能力評估體系，然后基于該體系對制造業供應鏈和關鍵技術進行全面調查評估，每年進行兩次，準確把握和評估我國供應鏈和關鍵技術的現狀，分析制造業的創新鏈、供應鏈、產業鏈和價值鏈分布，這不僅對于制造業基礎能力再造具有重要意義，同時也有利于在中美貿易摩擦中掌握主動。

三、處理好制造業轉移與產業安全的關系，在科學把握產業轉移規律的基礎上強化產業安全能力。我國已經成為世界制造中心，制造業也已形成了世界上最完整的產業體系，這極大地提高了我國經濟韌性，在一定程度上構成了我國產業安全屏障。但是，隨著我國經濟發展，制造業勞動力成本不斷提升，環境資源約束不斷強化，近些年我國制造業出現了向成本更低的發展中國家轉移的趨勢。同時我國的經濟發展也到了國內更多企業“走出去”的階段。總體上看，這符合經濟發展過程中的“雁陣理論”所揭示的產業轉移規律。

但是，在中美貿易摩擦背景下，由于美國政府對我國的刻意打壓和對全球產業鏈、供應鏈和價值鏈的破壞，中國制造業向外轉移的壓力進一步加大，可能會影響我國產業安全和經濟穩定。

制造業是強國之基、興國之器、立國之本，從產業安全和經濟穩定持續發展角度看，我國制造業在經濟中必須保證相當比例，避免制造業空心化，這也是制造業高質量發展的必然要求。這需要遏制兩方面趨勢，一方面是制造業在三次產業占比過早或者過快下降的“過早去工業化”或者“過快去工業化”趨勢，另一方面是制造業轉移境外的趨勢。

對于第一方面趨勢，需要高度重視制造業發展、提高制造業供給體系質量，形成工業和服務業良性互動、融合共生的關系，從體制機制上化解近些年經濟“虛實結構失衡”問題。

關于制造業向外轉移問題，要針對具體原因綜合施策。一是針對中美貿易摩擦引起的產業轉移，需要有理有力有節積極應對，保護中國制造業產業鏈完整性和技術生態的開放協同。二是在認識產業轉移“雁陣理論”規律基礎上，基于中國區域廣闊而又發展不平衡，繼續推進產業向中西部轉移，形成“國內版”“雁陣理論”產業轉移格局。三是不斷優化完善營商環境，打造公平法治便捷透明的市場環境，通過營商環境的綜合改善，降低制度性交易成本，抵消其他成本因素的負面效應，吸引和培育高水平的制造企業。四是借鑒日本“母工廠”制度降低“制造業空心化”對產業安全的負面影響。所謂“母工廠”是在本國建立的在制造體系中發揮開發試制、技術支持和維護本國技術先進性地位的企業載體和現代工廠，具有在生產制造層面不斷優化技術、改進能力的功能，境外的工廠一般是“母工廠”的復制。在中國企業“走出去”和“雁陣”轉移的大背景下，中國企業應該在中國境內建造覆蓋各個產業鏈和產業關鍵環節“母工廠”，即使發生產業轉移，但產業的核心技術和基礎能力仍保留在“母工廠”，從而提高制造業產業安全。