新時代國有企業的功能定位與實現路徑

◎胡遲

國有企業一般是指在社會化大生產條件下，為彌補市場失靈，在制度、目標和管理諸方面具有特性的現代契約組織。其內涵是資產屬于全民所有，由政府占有終極所有權的企業。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。國有企業是中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，理應肩負起實現高質量發展的重任，引領帶動我國經濟轉變發展方式、轉換增長動力。

在改革中進一步實現國有企業控制力與帶動力

國有企業的改革發展有兩個定位目標：從法理上看，國有企業是具有雙重屬性的特殊企業法人。與非國有企業相比，國有企業具有兩重性：一般性和特殊性。國有企業的一般性主要表現為它的營利性或經濟性；特殊性則源于一定的社會經濟制度賦予它的社會性。國有企業的兩重屬性決定了它必須具有雙重功能：營利功能和社會功能。國有企業本質上是社會主義公有制的主要實現形式，是國家引導、推動、調控經濟和社會發展的基本力量。國有企業發揮的作用要遠大于彌補市場不足的經濟責任，還要承擔社會責任，甚至要承擔更高層次的政治責任。因此，對新時代國有企業的功能定位進行概括：從企業層面看，通過國有企業改革，建立現代企業制度，增強市場競爭活力；從中觀和宏觀層面看，通過戰略調整，優化國有經濟的布局結構，擁有影響其他領域的控制力、影響力及帶動力，繼續在國民經濟中發揮主導作用。由于國有企業的活力是針對企業自身而言的微觀屬性，本文重點討論國有企業的控制力與帶動力是如何體現的。

1.國有企業的控制力

一般體現為三點：一是對起決定作用的稀缺資源和生產要素的控制力。二是對國民經濟重點行業與領域的控制力。三是對經濟發展趨勢的控制力。

2.國有企業的帶動力

一般體現在四個方面：一是產業升級排頭兵。國有企業帶頭引領整個產業的轉型升級。帶頭進入具有前瞻意義的戰略性新興產業，既提升國有企業自身的產業發展層級，也為其他企業進入這些領域作出指引。二是科技創新領域排頭兵。國有企業具有很強的科技優勢與人才優勢，在科技創新領域具有很強的引領作用。中央企業的專利指標年均增長35%以上，在載人航天、特高壓電網、4G標準及時速350公里高速動車等領域和重大工程項目中取得了一批具有自主知識產權和國際先進水平的創新成果。在三峽工程、青藏鐵路、南水北調、奧運場館和神舟飛船等國家標志性重大工程建設中，中央企業作出了突出貢獻。三是城市建設主力軍。推動建成一大批城建重點工程項目和重大交通基礎設施建設，為城市化的加速發展與打造現代化大城市作出了重要的貢獻。四是“走出去”與國際化經營方面的先鋒隊。如中央企業積極實施國際化經營戰略，充分利用兩個市場、兩種資源，采取多種方式“走出去”，在海外建設了一批技術居國際領先水平的大型工程項目，輸出了一批成套技術裝備，帶動了一大批中小企業集群式“走出去”，探索了國際化經營的新模式，在全球資源配置和國際競爭力上取得明顯進步。

通過分類實現國有企業的功能定位

2015年9月印發的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》（簡稱《意見》）在總結以往時期國有企業改革經驗的基礎上，第一次提出了國有企業分類的概念，從而更好地解答了長期以來一直存在的國有企業的定位、功能與屬性問題。即國有企業控制力與帶動力的實現是在國有企業分類基礎上完成的。不同類型的國有企業承擔不同使命。《意見》把國有企業分為商業類和公益類兩類。其中，商業類又可再分為完全競爭類（商業一類）與特殊功能類（商業二類）。

1.完全競爭類（商業類）是指處于完全競爭領域的國有企業

這一類企業主要集中在高端設備制造業，汽車和家電等成熟制造業，信息技術、新能源以及生物醫藥等新興產業，以及航運、金融和貿易物流等高端服務業。從功能看，國有企業在這些領域控制力的實現主要靠杠桿效應，即國有資本可以處于絕對、相對和參股地位，通過混合所有制，放大國有資本影響力。其帶動力的實現是通過國有企業首先進入這些領域對其它類型企業的引領來實現的。對這類企業，要以市場化為導向，以凈利潤最大化為主要目標，依托資本市場，推進公司改革，鼓勵戰略投資者參與國有企業改組改造，實現國有資產資本化，提高國有資本流動性，發展定位是在國內乃至國際同行業中具備競爭力的優秀企業，以及具備顯著競爭力的跨行業的國際化大型企業集團。從產權結構看，這些行業的國有企業是鼓勵發展混合所有制，允許實行員工持股，且對這些領域的國企和民企公平對待。

2.特殊功能類（商業二類）是指關系國計民生的特殊功能類企業

這一類企業主要集中在鐵路、電信、民航和石油等領域。從功能看，國有企業在國民經濟中的控制力、影響力，主要是針對這些領域的國有企業而言的。這也是我國社會經濟發展中主導作用體現的重要本質特征。對這類企業，國有資本應當繼續控股經營，實行以政企分開、政資分開、特許經營及政府監管為主要內容的改革。《意見》明確要將自然壟斷性環節和可引入競爭的環節分開，同時強調自然壟斷環節要靠有效政府監管克服壟斷弊端。以特定功能為導向，以完成專項目標或者社會戰略任務為目標，發展定位是配置公共資源與服務。這意味著電網、鐵路路網、油氣運輸管網與電信網絡等具有自然壟斷特性的環節、市政建設層面的投融資平臺可能還會由國有資本繼續控股，但發電和售電環節、油氣上游開采和下游煉化銷售以及鐵路客戶運輸等環節都可以打破壟斷，引入民間社會資本開展經營。

3.公益類是指提供公益性產品或服務的國有企業

這一類企業主要包括水、電、氣與交通服務等公共事業。從功能看，這類國有企業同樣是國有企業控制力與影響力的重要體現。對這類企業，要加大國有資本投入，緣于這些具有公益性質的國企關系到國民經濟發展和人民生活保障，在經營中存在不同程度的壟斷，產品或服務的價格由政府控制，經常會承受政策性虧損等。其發展以社會職能為導向，以改善民生為首要目標，其次才是盈利目標，發展定位是增加公共服務外溢性和實現國有資本保值。

國企與民企在競爭中共同發展

公有制經濟與非公有制經濟之間既有市場競爭又有協同合作，共同構成我國基本經濟制度的內容。因此，需要把進入市場的國有企業置于公平競爭的市場環境中，要在競爭中性的前提下與民營企業在不同層面聯合、互補共同發揮作用，實現其定位中的控制力與帶動力。

1.微觀層面

國企與民企雙方可通過相互投資與參股組建混合所有制企業，實現股權融合、戰略合作。在經營模式上，國有企業在資金、技術、人才和規模等方面具有優勢，為民營企業培養和輸送了大批管理、技術人才和生產一線技工；民營企業在經營機制上更具有活力。從國有企業改革歷程看，黨的十五大確立了社會主義初級階段的基本經濟制度，第一次提出混合所有制經濟概念，指出公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。黨的十八屆三中全會提出積極發展混合所有制經濟，國有資本、集體資本與非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展。黨的十九大提出深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。從操作層面看，《意見》以國有企業分類為前提，提出了不同類型國有企業的混改原則與路徑。

2.中觀與宏觀層面

從發展布局看，國有經濟分布在基礎性行業和支柱產業的國有資產比重超過50%，在關系國民經濟命脈、國家安全和國計民生的重要行業與關鍵領域占有主導地位。民營企業則主要分布在服務業、制造業等一般競爭性領域。民營企業大力發展后續加工業，為國有企業生產的原材料開拓了市場。兩者的互補性大于競爭性，通過資源整合，可以取長補短、實現雙贏，共同托起整個中國經濟。

加強國資監管是實現功能定位的保障

完善的國有資產管理體制可以取得政府監管機構管制與企業自主經營之間的平衡，推動國有企業同市場經濟深度融合，確保國有企業實現其經濟與社會功能的雙重定位目標。

1.通過“管資本”完善國資監管體制

2018年中央經濟工作會議把以往“以管資本為主”的提法調整為“管資本”。國資監管體制的完善方向是堅持市場化改革方向，以提高國有資本的集中度和配置效率為核心，以激發企業活力和市場競爭力為著力點，加快國有資產監管職能與企業出資人職能分離，加強政府國資部門和財政部門的監管職能，建立若干專司國有資產出資人職能的國有資本投資運營公司，進一步推進政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離，以“管資本”加強國有資產監管，不斷完善國資監管體制。

2.建立國有企業分類監管考核機制

國資監管機構、國有資產授權經營機構、國有資本投資或運營公司要切實履行好出資人代表職責，在分類的前提下，國資監管按照分類的原則進行。今年3月，國資委發布的最新版《中央企業負責人經營業績考核辦法》突出對高質量發展考核，對不同類型的國有企業考核重點不同。一是主業處于充分競爭行業和領域的商業類企業，由于其主要追求盈利性經營目標，對其要以增強國有經濟活力、放大國有資本功能、實現國有資本保值增值為導向，重點考核企業經濟效益、資本回報水平和市場競爭能力，引導企業優化資本布局，提高資本運營效率，提升價值創造能力。二是主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類企業，由于其主要追求戰略性功能目標，對其要以支持企業可持續發展和服務國家戰略為導向，在保證合理回報和國有資本保值增值的基礎上，加強對服務國家戰略、保障國家安全和國民經濟運行、發展前瞻性戰略性產業情況的考核。適度降低經濟效益指標和國有資本保值增值率指標考核權重，合理確定經濟增加值指標的資本成本率。三是公益類企業，由于其主要追求社會性服務性目標。對其要以支持企業更好地保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為導向，堅持經濟效益和社會效益相結合，把社會效益放在首位，重點考核產品服務質量、成本控制、營運效率和保障能力。根據不同企業特點，有區別地將經濟增加值和國有資本保值增值率指標納入年度和任期考核，適當降低考核權重和回報要求。