從污染治理到綠色發(fā)展的環(huán)境保護(hù)之路

◎楊丹輝

生態(tài)環(huán)境關(guān)乎國家和民族的永續(xù)發(fā)展，是我國經(jīng)濟(jì)社會面臨的長期性、全局性重大問題。中華人民共和國成立70年來，環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展幾經(jīng)曲折，期間走過一些彎路。在改革開放后相當(dāng)長的時期內(nèi)，粗放型發(fā)展方式給我國經(jīng)濟(jì)帶來“增長奇跡”的同時也付出了沉重的生態(tài)環(huán)境成本。隨著對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的認(rèn)識逐步深入，我國開始不斷探索具有中國特色的生態(tài)文明建設(shè)模式，加快推動我國經(jīng)濟(jì)邁向高質(zhì)量的綠色發(fā)展之路。

新中國環(huán)境保護(hù)歷程

新中國成立之初，擺在黨和國家面前的首要任務(wù)是帶領(lǐng)全國人民盡快改變貧窮落后面貌。為應(yīng)對西方國家的經(jīng)濟(jì)封鎖，國家號召各行各業(yè)自力更生、厲行節(jié)約、勤儉建國，節(jié)約資源能源蔚然成風(fēng)。其后，在“人定勝天”思想的主導(dǎo)下，計劃經(jīng)濟(jì)時期片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度，以糧為綱、優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的政策導(dǎo)向雖然在特定歷史階段對于構(gòu)建新中國工業(yè)體系發(fā)揮了一定作用，但卻扭曲了“人與自然”的關(guān)系。特別是“大躍進(jìn)”時期，大煉鋼鐵等冒進(jìn)作法對全國礦產(chǎn)資源和森林植被造成了嚴(yán)重破壞。總體來看，二十世紀(jì)五六十年代我國并未從根本上認(rèn)識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的戰(zhàn)略意義，也沒有形成環(huán)境保護(hù)的重要理論成果。由于長期忽視環(huán)境保護(hù)，到20世紀(jì)70年代，土壤退化、林地減少、水質(zhì)惡化及工礦企業(yè)無序排放等生態(tài)環(huán)境問題凸顯，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，廣大農(nóng)村地區(qū)不僅生產(chǎn)方式落后，糧食產(chǎn)量低，而且基本衛(wèi)生條件無從保障。

1.20世紀(jì)70年代世界范圍內(nèi)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入重要轉(zhuǎn)折期

20世紀(jì)中葉資本主義經(jīng)歷了發(fā)展的黃金期，大規(guī)模工業(yè)生產(chǎn)、快速城市化和超前消費行為使發(fā)達(dá)國家物質(zhì)財富急劇膨脹的同時，也引發(fā)環(huán)境公害泛濫。不斷爆發(fā)的抗議活動倒逼發(fā)達(dá)國家加快環(huán)境治理立法進(jìn)程。大多數(shù)工業(yè)化國家在這一時期建立了環(huán)境政策法律體系，設(shè)置了環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)，污染綜合治理技術(shù)和制度創(chuàng)新體系得到逐步完善[1]。1972年6月，聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩舉行了第一次人類環(huán)境會議，我國參加了此次會議。會后，由周恩來總理部署，于1973年召開了第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，通過了新中國第一份環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確立了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的環(huán)保32字方針，標(biāo)志著新中國環(huán)境保護(hù)工作開始步入制度建設(shè)軌道[2][3]。

●首鋼今昔

拍攝時間：2017年

拍攝地點：北京市石景山區(qū)

攝影作者：賈云龍

●圖片說明：首鋼始建于1919年，是我國冶金工業(yè)的縮影、改革開放的一面旗幟。它是國內(nèi)第一家采用無料鐘爐頂裝置、頂燃式熱風(fēng)爐等新技術(shù)建成的現(xiàn)代化高爐，第一家通過引進(jìn)國外二手設(shè)備建成的現(xiàn)代化煉鋼廠。2005年2月，國家發(fā)改委正式批復(fù)了首鋼搬遷曹妃甸的方案，2010年搬遷完成。首鋼原址發(fā)展成為工業(yè)遺址公園。

2.改革開放后，環(huán)保事業(yè)迎來了發(fā)展新機遇

借鑒國際經(jīng)驗，我國堅持改善環(huán)境質(zhì)量不能重復(fù)西方國家“先污染后治理”的老路，要從源頭防控污染?！傲濉钡健鞍宋濉睍r期，國家強化人口規(guī)模管控，促進(jìn)合理利用自然資源，制定區(qū)域和流域污染防治規(guī)劃，實施重點污染物總量控制，并嘗試通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)減少工業(yè)污染。1983年，全國第二次環(huán)境保護(hù)會議把環(huán)境保護(hù)確定為基本國策。20世紀(jì)90年代，對標(biāo)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)，我國發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程》，將可持續(xù)發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略[4]。

盡管各級政府對生態(tài)環(huán)境問題的重視程度不斷提高，但改革開放初期隨著國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，在以GDP為核心的考核導(dǎo)向下，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在很大程度上采取粗放發(fā)展方式，加之資源性產(chǎn)品價格形成機制改革不到位，沿用“末端治理”的理念處置工業(yè)污染，不少地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作長期為經(jīng)濟(jì)增長讓步，企業(yè)普遍未將環(huán)境成本納入核算體系。21世紀(jì)初，加速重工業(yè)化導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與有限環(huán)境容量之間的矛盾加劇。面對日益趨緊的資源環(huán)境約束，國家推動“兩型社會”建設(shè)，并于“十一五”時期開始設(shè)立節(jié)能減排的約束性指標(biāo)，環(huán)境治理投入和執(zhí)法力度明顯加大，主要污染物排放得到一定程度的控制，在環(huán)境稅試點、重點區(qū)域和流域治理、環(huán)評制度、“三同時（同時設(shè)計，同時施工，同時投入生產(chǎn)和使用）”制度、重點行業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)及在線監(jiān)測等方面取得積極進(jìn)展。

3.新時代環(huán)境保護(hù)面臨新挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的重要時期，能源消費總量尚未達(dá)峰，主要污染物排放高企不下，污染源趨于多樣化，加之生態(tài)環(huán)境欠賬較多，環(huán)境質(zhì)量局部改善、總體形勢嚴(yán)峻的局面仍未從根本上扭轉(zhuǎn)，生態(tài)環(huán)境已成為影響經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、居民健康、公共安全和社會穩(wěn)定，甚至我國國際形象的重要因素之一。深入總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，黨的十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)提升至前所未有的高度，列入“五位一體”總體布局。黨的十八屆五中全會將“綠色發(fā)展”列為五大發(fā)展理念之一，生態(tài)文明建設(shè)首次被寫入五年計劃。黨的十九大進(jìn)一步將建設(shè)生態(tài)文明上升為“千年大計”。這一系列重大戰(zhàn)略舉措引領(lǐng)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)走向新時代。在打響污染治理攻堅戰(zhàn)、保持環(huán)保執(zhí)法高壓的同時，我國以“綠色發(fā)展”的全新理念為統(tǒng)領(lǐng)，技術(shù)和制度創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)，不斷朝著建設(shè)人與自然和諧發(fā)展的美麗中國邁出堅實步伐。

主要成就與重大進(jìn)展

1.主要污染物減排取得階段性成效

新中國成立70年來，我國工業(yè)化走過了后起大國的典型道路，壓縮式工業(yè)化進(jìn)程伴隨著低水平資源利用和嚴(yán)重工業(yè)污染。改革開放40余年間，工業(yè)成為我國市場化和開放程度相對較高、國際競爭力較強的部門，技術(shù)和結(jié)構(gòu)減排空間大，示范帶動效應(yīng)強?！笆晃濉币詠?，強制性減排指標(biāo)的確立推動我國工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型駛?cè)肟燔嚨?。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造、淘汰落后產(chǎn)能的同時，著力培育新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，工業(yè)資源綜合利用機制逐步完善，工業(yè)部門節(jié)能減排和污染治理見到實效。與21世紀(jì)頭十年重化工業(yè)高速擴(kuò)張時期相比，近年來我國二氧化硫、氨氮、化學(xué)需氧量（COD）和工業(yè)固體廢物等主要污染物排放已得到有效控制。其中，二氧化硫減排效果顯著。2017年美國《科學(xué)報告》的統(tǒng)計顯示，2005-2016年，中國二氧化硫排放大幅下降75%，而同為發(fā)展中人口大國的印度，同期二氧化硫排放則上升50%。再從二氧化碳排放情況來看，現(xiàn)階段主要工業(yè)國碳排放總量相繼達(dá)峰，在經(jīng)歷了總量較快增長后，2013年以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化，結(jié)構(gòu)減排、低碳技術(shù)應(yīng)用與碳交易市場建立，多措并舉，共同發(fā)力，促使碳排放增速趨緩（見表），我國簽署《巴黎協(xié)議》作出2030年碳排放總量達(dá)峰的承諾有望兌現(xiàn)。

2.生態(tài)環(huán)境質(zhì)量逐步改善

我國地域遼闊，氣候地理地貌差異大，多樣性突出。受人口規(guī)模、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式等因素影響，我國生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)。新中國成立后，國家雖然強調(diào)保護(hù)耕地、森林、草場、湖泊和河流等生態(tài)資源，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平難以滿足人口擴(kuò)張的需求，過量采伐、亂砍濫伐和毀林開墾等破壞生態(tài)環(huán)境的問題長期屢禁不止。20世紀(jì)90年代以來，可持續(xù)發(fā)展理念日益深入人心，國家先后采取劃定耕地紅線、建立生態(tài)保護(hù)區(qū)、退耕還林、加大重點流域治理、全面建立河（湖）長制等一系列措施，下大力氣恢復(fù)治理保護(hù)生態(tài)環(huán)境。經(jīng)過近30年的持續(xù)投入，生態(tài)資源不斷補充，初步遏制了生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭。來自國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國森林覆蓋率由1998年的13.92%提高至2017年的21.63%。2018年，萬元GDP和萬元工業(yè)增加值用水量分別為73立方米和45立方米，同比分別下降5.1%和5.2%，僅為“十五”末期水平的23.8%和30.5%。另據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，2018年，全國搬遷治理工業(yè)企業(yè)3740家，關(guān)閉取締排污口1883個，1586個水源地污染問題整改完成率達(dá)到99.9%，36個重點城市消除的黑臭水體達(dá)95%，5.5億居民的飲用水安全保障水平得以提升，大大增強了人民群眾的生態(tài)獲得感。通過幾代人的不懈努力，庫布齊沙漠和塞罕壩林場等典型地區(qū)實現(xiàn)科學(xué)治理，我國開始向全世界貢獻(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“綠色智慧”。

表 主要國家二氧化碳排放量（億噸）

3.能源轉(zhuǎn)型穩(wěn)步推進(jìn)

作為世界第一人口大國和工業(yè)大國，能源安全始終是我國的核心國家利益，能源轉(zhuǎn)型則是實現(xiàn)綠色發(fā)展的重中之重。面對以煤為主的能源稟賦條件以及經(jīng)濟(jì)快速增長和消費升級的雙重壓力，一方面，通過不斷強化強度和總量減排，我國能源利用效率明顯提高，集中表現(xiàn)為單位GDP能耗大幅下降，已由2000年的1.47噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元降至2018年的不足0.6噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，鋼鐵、有色和化工等重點領(lǐng)域節(jié)能成效顯著；另一方面，大力發(fā)展清潔能源，探索多元化、市場化的能源轉(zhuǎn)型路徑。在國家財政投入支持下，風(fēng)電、光伏和新能源汽車等行業(yè)產(chǎn)能急劇擴(kuò)張，在較短時間內(nèi)成為全球風(fēng)電、光伏發(fā)電以及新能源汽車最大的生產(chǎn)和消費國。國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2018年，我國清潔能源消費占能源消費總量的比重達(dá)到22.1%，非化石能源消費占能源消費總量的比重達(dá)到14.3%。進(jìn)入新時代，在經(jīng)濟(jì)增速放緩和能源轉(zhuǎn)型提速的共同作用下，我國能源消費總量增長趨于平穩(wěn)（見圖1），為到2030年實現(xiàn)二氧化碳排放總量達(dá)峰進(jìn)一步創(chuàng)造了有利條件。

4.環(huán)境治理投入力度加大

配合節(jié)能減排約束性指標(biāo)落實，“十一五”以來，我國環(huán)境治理投入力度加大（見圖2），電力、鋼鐵、有色、建材、化工、印染與造紙等高污染行業(yè)成為治理投入的重點領(lǐng)域。同時，各級政府不斷完善環(huán)境公共服務(wù)體系，加強城鎮(zhèn)污水、垃圾和危險廢物集中處置等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。據(jù)生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)計，2018年生態(tài)保護(hù)投資額是2000年的5.4倍，同比增幅高達(dá)43.0%?！笆濉睍r期，隨著環(huán)保執(zhí)法趨嚴(yán)，我國環(huán)境污染治理總投資規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，預(yù)計將達(dá)到8萬億元。大規(guī)模環(huán)境治理投資有力地拉動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的市場需求，帶動環(huán)保產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，行業(yè)運行質(zhì)量和效益提高。目前，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)已從“三廢治理”發(fā)展成為輻射環(huán)保產(chǎn)品制造、綠色技術(shù)研發(fā)、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)利用、節(jié)能與環(huán)境服務(wù)、綠色金融等眾多細(xì)分領(lǐng)域，跨行業(yè)、跨地區(qū)、門類基本齊全的新興產(chǎn)業(yè)。

5.環(huán)境法律體系和管理體制不斷完善

由于污染治理具有較為突出的外部性特征，環(huán)境保護(hù)一向是世界各國立法實踐、制度建設(shè)和政策投放較為集中的領(lǐng)域。我國環(huán)境保護(hù)工作雖然起步較晚，但依法治理幾乎貫穿環(huán)保事業(yè)發(fā)展的各個階段。1978年，我國憲法明確了“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源”的發(fā)展理念，1979年新中國第一部綜合性環(huán)境保護(hù)法——《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布，正式開啟環(huán)境保護(hù)的法治時代。20世紀(jì)90年代，全國人大環(huán)境與資源環(huán)境保護(hù)委員會成立，有力推進(jìn)了環(huán)境保護(hù)的立法進(jìn)程[4][5]。40多年來，在不斷修訂環(huán)境保護(hù)綜合法律的同時，以《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等為代表的專門法相繼推出，立法指向資源綜合利用、污染防治、生態(tài)修復(fù)、防災(zāi)減災(zāi)等各個層面和環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)進(jìn)一步升級。2015年，國家頒布了新的環(huán)境保護(hù)法，前后密集出臺了《大氣污染防治行動計劃》（簡稱“大氣十條”）、《水污染防治行動計劃》（簡稱“水十條”）、《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）及環(huán)保稅法等多項重大環(huán)保政策法規(guī)，更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的生態(tài)環(huán)境法律體系日臻完善，帶動政府、企業(yè)和居民環(huán)境保護(hù)法制觀念不斷增強。

圖1 我國一次能源消費總量及增速變化

圖2 我國環(huán)境污染治理投資變化

●天鵝湖

拍攝時間：2019年3月

拍攝地點：圓明園

攝影作者：胡時芳

●圖片說明：2018年,北京啟動新一輪百萬畝造林工程,植樹的同時重視山水林田湖草系統(tǒng)治理,讓林地互連互通,有利于生物多樣性保護(hù),食源、景觀等各類樹種科學(xué)配置,構(gòu)建更高質(zhì)量的城市森林生態(tài)體系，滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

在監(jiān)管機制層面，1979年我國開始實行排污費制度。隨著市場化改革進(jìn)一步深化，2018年我國完成環(huán)境費改稅。同時，進(jìn)一步建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)制度、資源有償使用和生態(tài)補償?shù)戎贫龋e極運用綠色財政、稅收、價格和信貸等新型政策工具，創(chuàng)新綠色發(fā)展激勵機制。

在管理體制和執(zhí)法層面，1974年成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，1982年在原建設(shè)部下設(shè)立環(huán)境保護(hù)局，1984年更名為國家環(huán)保局，1988年國家環(huán)保局從建設(shè)部中獨立出來[6]。此后經(jīng)過數(shù)輪機構(gòu)調(diào)整，于2018年成立生態(tài)環(huán)境部，統(tǒng)一行使保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障國家生態(tài)安全、應(yīng)對氣候變化等重大職責(zé)。為優(yōu)化環(huán)保管理體制，增強執(zhí)法能力，黨的十八屆五中全會后，省級以下環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察實行垂直管理。中央將2016-2017年確立為環(huán)保督查年，對生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的違法違規(guī)問題進(jìn)行集中整治，環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求得以固化，越來越多的企業(yè)認(rèn)識到生態(tài)紅線不可觸碰，環(huán)境約束不可逆轉(zhuǎn)，加快自主綠色轉(zhuǎn)型、主動踐行環(huán)境責(zé)任的意愿明顯增強。

6.生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國際合作成果豐碩

保護(hù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)對氣候變化，維護(hù)能源資源安全，是全球面臨的共同挑戰(zhàn)，需要凝聚國際社會的關(guān)注和力量。自20世紀(jì)80年代起，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國際合作一直比較活躍，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、防風(fēng)治沙、清潔生產(chǎn)和可再生能源等領(lǐng)域成為國際資金和技術(shù)援助的主要方向。黨的十八大以來，國家高度重視綠色發(fā)展的國際協(xié)調(diào)，先后與100多個國家和地區(qū)開展了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的交流合作，并與60多個國家、國際及地區(qū)組織簽署了近150項生態(tài)環(huán)保合作文件。在保護(hù)生物多樣性、改善海洋生態(tài)以及應(yīng)對氣候變化等方面，切實履行國際環(huán)境公約。積極推動瀾滄江-湄公河流域的跨境治理，與南亞、阿拉伯、拉美及南太平洋地區(qū)國家進(jìn)行環(huán)境政策對話交流，加強南南環(huán)境合作。作為全球可持續(xù)發(fā)展理念和行動的堅定支持者和積極實踐者，我國在解決自身復(fù)雜環(huán)境問題的過程中，環(huán)境治理綜合能力不斷增強，為參與全球環(huán)境治理積累了豐富且具有可復(fù)制性的經(jīng)驗，逐步由生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理國際援助的接受方向共建者乃至綠色發(fā)展經(jīng)驗輸出方和國際環(huán)境議題的倡導(dǎo)方轉(zhuǎn)變。

7.中國特色生態(tài)文明理論創(chuàng)新實現(xiàn)重大突破

建設(shè)生態(tài)文明，推動綠色發(fā)展，必須要有理論創(chuàng)新和高水平的頂層設(shè)計做支撐。如何在汲取中華文明“天人合一”思想精華的基礎(chǔ)上，借鑒環(huán)境治理的國際經(jīng)驗，探索形成具有中國特色的生態(tài)文明理論，用于指導(dǎo)美麗中國建設(shè)，既是新時代我國面臨的重大理論課題，也是實現(xiàn)大國崛起進(jìn)程中擔(dān)負(fù)的歷史使命。早在2005年，習(xí)近平同志就指出：“我們追求人與自然的和諧，經(jīng)濟(jì)與社會的和諧，通俗地講，就是既要綠水青山，又要金山銀山”。“兩山理論”為正確處理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系提供了“金鑰匙”。當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。習(xí)近平總書記強調(diào)：“綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。綠色發(fā)展注重的是解決人與自然和諧共生問題，必須實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同推進(jìn)，為人民群眾創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境”[6]。從污染治理到綠色發(fā)展，不僅是環(huán)境保護(hù)理念變化和治理方式調(diào)整，更是黨對中國特色社會主義發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的進(jìn)一步深化。綠色發(fā)展拓展了生態(tài)文明的理論內(nèi)涵，引領(lǐng)我國經(jīng)濟(jì)社會走上更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展之路。

加快推動面向新時代的高質(zhì)量綠色發(fā)展

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系從割裂對立到融合互動，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量的重要標(biāo)志，也是國家現(xiàn)代化治理能力的集中體現(xiàn)。盡管我國環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)取得了積極進(jìn)展，但在連續(xù)三個五年計劃不斷趨嚴(yán)的減排指標(biāo)約束下，傳統(tǒng)領(lǐng)域減排潛力明顯收縮，而長期沉積的生態(tài)短板尚未補齊。其中，城市空氣治理成為各方高度關(guān)注和矛盾最為突出的問題之一。根據(jù)《2018年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2018年，我國監(jiān)測的338個地級及以上城市中，空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的城市占35.8%，仍有接近2/3的城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，與人民群眾的“藍(lán)天訴求”相去甚遠(yuǎn)。必須清醒地認(rèn)識到，我國的綠色發(fā)展之路并非坦途，除了受資源稟賦和發(fā)展階段制約之外，在地區(qū)差距、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、減排路徑、激勵機制及國民教育等方面面臨一系列困難和障礙。值得高度關(guān)注的是，經(jīng)濟(jì)增速放緩在一定程度上影響了綠色發(fā)展的資金投入。據(jù)測算，目前我國環(huán)境治理投資占GDP的比重仍然偏低，2017年和2018年這一比值分別為1.15%和1.51%（估計值），低于2010年1.66%的水平，較發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理投資占GDP比重3%左右的水平差距較大。在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府淘汰落后、化解產(chǎn)能過剩進(jìn)退兩難，企業(yè)綠色技術(shù)應(yīng)用和綠色產(chǎn)品研發(fā)力不從心。同時，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的矛盾長期存在，致使不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與綠色發(fā)展之間的協(xié)調(diào)程度存在偏差，各省市（直轄、自治區(qū)）污染治理投入規(guī)模和治理效果呈現(xiàn)較為鮮明的梯度特征。

1.從外部環(huán)境來看，國際社會對生態(tài)保護(hù)低碳發(fā)展等議題已有共識

一方面，經(jīng)濟(jì)全球化時代一國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)增長的環(huán)境影響必然向境外擴(kuò)散，能源、資源、環(huán)境問題日益國際化。2008年國際金融危機發(fā)生以來，發(fā)達(dá)國家大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動實體經(jīng)濟(jì)向智能化、綠色化和低碳化轉(zhuǎn)型，未來的國際競爭將在很大程度上演變?yōu)椤熬G色競爭”[7]。綠色競爭不再局限于傳統(tǒng)自然資源和能源礦產(chǎn)領(lǐng)域，而將向綠色產(chǎn)品、低碳技術(shù)、生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境規(guī)制全面滲透。另一方面，世界范圍內(nèi)保護(hù)主義盛行，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性增多，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國際合作難免受到貿(mào)易環(huán)境惡化的影響，但總體而言，由于“綠色”具有“無公害”特質(zhì)，國際社會對生態(tài)保護(hù)低碳發(fā)展等議題共識仍在，這為我國加強與相關(guān)國家合作、廣泛吸收綠色發(fā)展的國際先進(jìn)經(jīng)驗、資金和技術(shù)帶來了機遇。

2.加強頂層設(shè)計，推動高質(zhì)量綠色發(fā)展

綠色發(fā)展不僅要有高水平的頂層設(shè)計和不斷優(yōu)化的戰(zhàn)略框架，也需要動態(tài)調(diào)整、行之有效的政策措施。

（1）牢牢把握新一輪科技革命和工業(yè)革命的戰(zhàn)略機遇，推動智能化與綠色化融合發(fā)展，以人工智能、大數(shù)據(jù)與云計算等新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)為實體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展注入新動能。

（2）緊緊抓住產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整特別是工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整這個“牛鼻子”，打造綠色產(chǎn)業(yè)體系，進(jìn)一步推進(jìn)重點行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，打通傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與綠色技術(shù)之間的通道，采用綠色技術(shù)、綠色工藝加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造，大力發(fā)展綠色金融、環(huán)境服務(wù)等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，完善綠色發(fā)展的服務(wù)體系。

（3）加大綠色投資力度，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源供給，運用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)新手段，強化環(huán)境法制建設(shè)，創(chuàng)新激勵機制和執(zhí)法手段，加快環(huán)境與經(jīng)濟(jì)脫鉤，從而使我國以相對較低的人均GDP水平越過倒U型環(huán)境庫茲涅茨曲線的拐點。

（4）堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵企業(yè)開展綠色技術(shù)、工藝和產(chǎn)品研發(fā)，引導(dǎo)企業(yè)踐行環(huán)境責(zé)任，普及規(guī)范綠色營銷。

（5）樹立全社會綠色消費理念，開展多層次、多形式的宣傳教育，增強城鄉(xiāng)居民環(huán)保意識，倡導(dǎo)綠色生活方式。啟動政府綠色采購，制定綠色產(chǎn)品的政府采購清單，設(shè)立政府綠色采購標(biāo)準(zhǔn)，帶動綠色消費。積極推廣綠色物流、綠色倉儲、綠色包裝和綠色回收，減少消費過程的能耗和排放，拓展綠色消費內(nèi)涵。

（6）深化國際合作，以綠色技術(shù)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)及新一代綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點領(lǐng)域，搭建互利合作網(wǎng)絡(luò)、新型合作模式和多元合作平臺。推動綠色“一帶一路”建設(shè)，促進(jìn)我國生態(tài)文明和綠色發(fā)展成果經(jīng)驗的國際共享，為發(fā)展中國家提供生態(tài)環(huán)境保護(hù)的中國樣板。