我國檢驗檢測機構資質認定的法律淵源和歷史發展

沐曉馥

【摘要】檢驗檢測機構資質認定是我國檢驗檢測市場的基本準入制度，從上世紀80年代產生以來，經過30多年的發展，已日益成為社會經濟建設和發展的重要組成部分。本文梳理了檢驗檢測機構計量認證、審查認可、資質認定的法律淵源，明晰了其歷史發展脈絡，以為相關工作者提供參考。

【關鍵詞】檢驗檢測 資質認定 淵源 發展

0 引言

檢驗檢測機構資質認定制度是我國檢驗檢測市場的基本準入制度，是依據《計量法》、《認證認可條例》等法律法規，以相關國家標準為要求，按照《行政許可法》規定的程序開展的行政審批項目。向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢驗檢測機構，應當依法經國家認監委或者省級資質認定部門資質認定。該制度起源于上世紀80年代，經過30多年的歷史積累，檢驗檢測服務范圍已全面涵蓋國民經濟行業分類的20個門類，96個大類，檢驗檢測行業日益成為社會經濟建設和發展的重要技術支撐，為提升供給質量、推動高質量發展提供重要技術力量。

1有關概念

認證certification，是指由認證機構證明產品、服務、管理體系符合相關技術規范、相關技術規范的強制性要求或者標準的合格評定活動。（《認證認可條例》）

認可accrediation，是指由認可機構對認證機構、檢查機構、實驗室以及從事評審、審核等認證活動人員的能力和執業資格，予以承認的合格評定活動。（《認證認可條例》）

計量認證CMA China metrology accreditation：計量認證是指政府計量行政部門對有關技術機構計量檢定、測試的能力和可靠性進行的考核和證明。（《計量法實施細則》）

審查認可CAL China accreditation of laboratory：縣級以上政府標準化行政主管部門，可以根據需要設置檢驗機構，或者授權其他單位的檢驗機構，對產品是否符合標準進行檢驗。（出自1988年版《標準化法》第十九條，后新版《標準化法》取消此概念，但在《產品質量法》及相關部門規章中仍涉及“審查認可”含義。）

資質認定，是指省級以上質量技術監督部門依據有關法律法規和標準、技術規范的規定，對檢驗檢測機構的基本條件和技術能力是否符合法定要求實施的評價許可。資質認定包括檢驗檢測機構計量認證。（原國家質檢總局第163號令第二條）

檢驗檢測機構，是指依法成立，依據相關標準或者技術規范，利用儀器設備、環境設施等技術條件和專業技能，對產品或者法律法規規定的特定對象進行檢驗檢測的專業技術組織。（原國家質檢總局第163號令第二條）

2 法律淵源和歷史發展

20世紀80年代我國由計劃經濟向市場經濟轉型，為了加強對產品質量的保證、規范檢測市場行為、適應社會建設發展的需要，我國加快了對檢驗檢測市場的規范和管理。

2.1 計量認證的淵源和發展

計量認證起源于20世紀80年代，是政府對凡是為社會提供公證數據的檢驗檢測機構（實驗室）進行的強制考核，是一種行政許可。

1977年，為統一我國的計量制度，健全全國計量體系，使計量工作適應社會建設發展的需要，國務院發布實施《計量管理條例（試行）》。條例的實施加強了管理，統一了量值，使計量測試與生產建設相結合。條例要求建立計量基準器、標準器，組織量值傳遞和測試工作，以保證國家計量制度的統一和計量器具的一致。

1985年，第六屆全國人大通過《計量法》（1985年9月6日通過，后經五次修正，目前版本為2018年10月26日修正版），目的在于加強計量監督管理，保障國家計量單位制的統一和量值的準確可靠，有利于生產、貿易和科學技術的發展，適應社會主義現代化建設的需要。其中第二十二條首次出現計量認證的含義：為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試能力和可靠性考核合格。《計量法》說明，對為社會提供公證數據的檢驗檢測機構（實驗室）要實施嚴格的技術考核，確認其是否真正具備同檢驗工作相適應的計量檢定、測試能力和可靠性。也是國家憑借政府質量技術監督部門的行政和計量技術手段，來評價檢測機構是否真正具有為社會提供公證數據的條件和資格，是一項技術性很強的法制監督工作。

1987年國務院批準《計量法實施細則》（國務院令第698號）（1987年1月19日國務院批準，后經三次修正），該條例首次定義計量認證。第二十九條，為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構，必須經省級以上人民政府計量行政部門計量認證。第五十六條，計量認證是指政府計量行政部門對有關技術機構計量檢定、測試的能力和可靠性進行的考核和證明。同年，國家計量局發布《產品質量檢驗機構計量認證管理辦法》，這樣，計量認證工作有了適應的法律法規、規章規范。

1990年國家技術監督局發布JJF 1021《產品質量檢驗機構計量認證技術考核規范》，適用于產品質量檢驗機構的計量認證，也適用于自愿申請計量認證的其他類型的實驗室。規范提出了通過計量認證要進行的準備及計量認證考核的標準。規范參考了ISO/IEC導則25：“對測試實驗室技術能力的通用要求”：ISO/IEC導則38：“驗收測試實驗室的基本要求”等國內外有關的實驗室認證文件。

隨著計量認證的開展，要求認證的單位越來越多，為了滿足認證工作的需要，也為了調動各部門的積極性，經國家技術監督局授權，先后于1987年成立了計量認證鐵道評審組，1988 年成立了有色金屬計量認證評審組，1989年成立輕工評審組和地礦評審組，由他們在計量部門的協助下分別組織對已提出申請的該部門的質檢機構執行計量認證;并繼續在船舶、農業、冶金等部門推廣。從1989年到1990年先后成立了船舶、農業、冶金、機械、電子、汽車、電力等十幾個行業評審組，從而大大加快了計量認證的步伐。

計量認證的產生和發展適應了計劃經濟向市場經濟轉變中形成的檢測市場的需要，是政府對產品質量進行監督管理的需要，是檢測機構自身發展的需要。

2.2 審查認可的淵源和發展

審查認可即審查認可/驗收同樣起源于20世紀80年代，是質量技術監督部門根據有關法律法規的規定，對其依法授權或依法設置承擔產品是否符合標準的檢驗任務和承擔其他標準實施的監督檢驗任務的檢驗檢測機構（實驗室）進行合理規劃、界定檢驗任務范圍，并對其承擔的檢測條件和能力進行考核后，準予其承擔法定產品質量檢驗工作的行政行為。其中，對技術監督局授權的非技術監督系統的質檢機構的授權稱為“審查認可”;對技術監督系統內依法設置的質檢機構的考核稱為“審查驗收”。

1986年，為加強對產品的質量監督，促進企業貫徹執行產品技術標準，提高產品質量和經濟效益，以適應現代化建設和人民生活的需要，國務院批準實施《產品質量監督檢驗測試中心管理試行辦法》，開始開展審查認可/驗收工作。各省、市、縣紛紛建立了專門的產品質檢所，國家和省級也授權了一些國家質檢中心和省級質檢站。

1988年《標準化法》首次定義審查認可，其第十九條，縣級以上政府標準化行政主管部門，可以根據需要設置檢驗機構，或者授權其他單位的檢驗機構，對產品是否符合標準進行檢驗。法律、行政法規對檢驗機構另有規定的，依照法律、行政法規的規定執行。（注：新版《標準化法》（2018年1月1日實施）取消原第十九條。）

1990年發布的《標準化法實施條例》（國務院令第53號令），明確了對質檢機構的規劃、審查工作。條例第二十九條，縣級以上人民政府標準化行政主管部門，可以根據需要設置檢驗機構，或者授權其他單位的檢驗機構，對產品是否符合標準進行檢驗和承擔其他標準實施的監督檢驗任務。檢驗機構的設置應當合理布局，充分利用現有力量。國家檢驗機構由國務院標準化行政主管部門會同國務院有關行政主管部門規劃、審查。地方檢驗機構由省、自治區、直轄市人民政府標準化行政主管部門會同省級有關行政主管部門規劃、審查。處理有關產品是否符合標準的爭議，以本條規定的檢驗機構的檢驗數據為準。條例說明，在對技術監督系統依法設置的檢驗機構叫“審查驗收”;對行業的檢驗機構叫依法授權，稱為“審查認可”，使用CAL標志。

1993年人大常委會通過的《產品質量法》，其第十九條明確提出了質檢機構的市場準入條件：產品質量檢驗機構必須具備相應的檢測條件和能力，經省級以上人民政府產品質量監督部門或者其授權的部門考核合格后，方可承擔產品質量檢驗工作。

總之，審查認可是政府依法行政的有效手段，為社會主義經濟建設的發展提供技術保障，促進質檢機構提高檢測能力和管理水平。

2.3 資質認定的淵源和發展

繼1985年《計量法》、1987年《計量法實施條例》要求實施“計量認證”工作;1988年《標準化法》、1990年《標準化法實施條例》、1993年《產品質量法》要求實施“審查認可”工作之后，國務院于2003年發布《認證認可條例》（國務院令第390號），旨在規范認證認可活動，不斷提高產品、服務的質量和管理水平，促進經濟和社會的發展。條例第十六條提出了資質認定的概念：向社會出具具有證明作用的數據和結果的檢查機構、實驗室，應當具備有關法律、行政法規規定的基本條件和能力，并依法經認定后，方可從事相應活動，認定結果由國務院認證認可監督管理部門公布。

為了貫徹落實該條例，規范行政許可職能，統一行政審批程序，實現對實驗室和檢查機構資質認定的有效監管，2006年2月國家質檢總局第86號令頒布了《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》，該辦法明確將“計量認證”和“審查認可”納入“資質認定”。辦法第二條，實驗室和檢查機構資質，是指向社會出具具有證明作用的數據和結果的實驗室和檢查機構應當具有的基本條件和能力。認定，是指國家認證認可監督管理委員會和各省、自治區、直轄市人民政府質量技術監督部門對實驗室和檢查機構的基本條件和能力是否符合法律、行政法規規定以及相關技術規范或者標準實施的評價和承認活動。第六條，資質認定的形式包括計量認證和審查認可。計量認證是指國家認監委和地方質檢部門依據有關法律、行政法規的規定，對為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構的計量檢定、測試設備的工作性能、工作環境和人員的操作技能和保證量值統一、準確的措施及檢測數據公正可靠的質量體系能力進行的考核。審查認可是指國家認監委和地方質檢部門依據有關法律、行政法規的規定，對承擔產品是否符合標準的檢驗任務和承擔其他標準實施監督檢驗任務的檢驗機構的檢測能力以及質量體系進行的審查。（該辦法取代《產品質量檢驗機構計量認證管理辦法》（國家計量局發布1987年7月10日實施））（該辦法2015年廢止，被《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》替代。）

2009年，國家發布《食品安全法》，第八十四條規定：食品檢驗機構按照國家有關認證認可的規定取得資質認定后，方可從事食品檢驗活動。

為了規范檢驗檢測機構資質認定工作，加強對檢驗檢測機構的監督管理，2015年4月國家質檢總局第163號令頒布了《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》（以下簡稱第163號令）。該辦法再次定義了資質認定，刪除了審查認可CAL的表述。辦法第二條：本辦法所稱檢驗檢測機構，是指依法成立，依據相關標準或者技術規范，利用儀器設備、環境設施等技術條件和專業技能，對產品或者法律法規規定的特定對象進行檢驗檢測的專業技術組織。本辦法所稱資質認定，是指省級以上質量技術監督部門依據有關法律法規和標準、技術規范的規定，對檢驗檢測機構的基本條件和技術能力是否符合法定要求實施的評價許可。資質認定包括檢驗檢測機構計量認證。另有2015年6月《食品檢驗機構資質認定管理辦法》（國家質檢總局第165號令）規定：第七條，食品檢驗機構應當按照國家有關認證認可的規定依法取得資質認定后，方可從事食品檢驗活動;第八條，食品檢驗機構應當符合國務院食品藥品監督管理部門規定的資質認定條件。計量認證、審查認可、資質認定的淵源見表1。

為貫徹落實質檢總局第163號令，落實國務院有關深化檢驗檢測機構資質許可改革要求，切實履行檢驗檢測機構資質認定與監管工作職責，進一步簡政放權，營造公平競爭、有序開放的檢驗檢測市場環境，推動檢驗檢測高技術現代服務業做強做大、健康發展，保證檢驗檢測機構資質認定各項改革措施順利到位，國家認監委出臺一系列規范性文件：2015年7月31日《國家認監委關于實施<檢驗檢測機構資質認定管理辦法>的若干意見》、《國家認監委關于印發檢驗檢測機構資質認定配套工作程序和技術要求的通知》;2016年6月2日《國家認監委關于印發<檢驗檢測機構資質認定評審準則>及釋義和<檢驗檢測機構資質認定評審員管理要求>的通知》;2016年8月8日《食品藥品監管總局 國家認監委關于印發食品檢驗機構資質認定條件的通知》;2017年1月3日《國家認監委關于進一步明確檢驗檢測機構資質認定工作有關問題的通知》;2017年2月8日《國家認監委關于印發檢驗檢測機構資質認定相關配套文件的通知》等等。

3 資質認定制度歸口監管部門的發展

1978年，國務院批準成立國家計量總局，直屬國務院，職責是統一國家計量制度，統一國家量值，統管全國計量工作。1982年，國家計量總局改為國家計量局，不再列為國務院直屬機構。1988年，第七屆全國人大決定，把國家標準局、計量局、國家經委質量局合并組成國家技術監督局，直屬國務院。同年國務院機構改革，在原國家技術監督局基礎上成立國家質量技術監督局，將原各工業部門的質量管理、質量監督、生產許可等職能統一管理。2010年4月，在我國即將加入WTO的大背景下，國務院將原國家質量技術監督局與國家出入境檢驗檢疫局合并，組建國家質量監督檢驗檢疫總局，同時成立國家認證認可監督管理委員會和國家標準化管理委員會，由國家質檢總局統一管理。這兌現了中國政府入世談判的重要承諾，也標志著我國建立了統一的質檢體制，解決了國內產品和進出口商品質量監管的標準不一、重復認證、職能交叉等問題。2018年3月，國務院機構改革，組建國家市場監督管理總局，原國家質檢總局職責并入市場監管總局。

檢驗檢測行業被定義為“高技術服務業”，其重要性日益提高。2018年，國務院發布《關于加強質量認證體系建設促進全面質量管理的意見》，體現了國家對質量工作的高度重視，意見要求實施統一的資質認定管理、簡化檢驗檢測機構資質認定程序等。

4 結語

截至2018年底，我國共有檢驗檢測機構39472家，較2017年增長8.66%，全年實現營業收入2810.5億元，較2017年增長18.21%，共出具檢驗檢測報告4.28億份，同比增長13.83%。我國檢驗檢測產業規模不斷擴大、產業結構持續優化、科研創新能力不斷增強，“資質認定”工作已成為對我國檢驗檢測機構管理的有效手段，通過“資質認定”的檢驗檢測機構出具數據和結果的權威性得到了社會各界的認可。

但是，檢驗檢測行業仍然存在重復建設較多、缺乏活力、檢測服務與市場需求脫節等問題。檢驗檢測機構資質認定也將不斷發展，以夯實質量基礎設施的建設，適應新時代新經濟需要。

參考文獻：

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本課題得到江蘇省市場監管局科技項目KJ175909《檢驗檢測機構資質認定分類監管機制研究》的支持。