養老保險全國統籌過程中的阻礙及對策研究

陸潔如

摘 要：養老保險全國統籌對我國社會保障事業發展意義重大。人口老齡化程度日益加深，勞動力流動范圍和規模也日益擴大，加快實現養老保險全國統籌勢在必行。當前養老保險全國統籌過程中面臨多重阻礙：養老保險制度結構碎片化，區域經濟發展水平不均衡，養老保險轉制成本承擔主體不明確等。本人提出優化頂層設計，建立統一統籌機制;完善政策體系，扶持落后地區經濟發展;健全監管機制，確保養老保險制度可持續發展等對策，為推進養老保險全國統籌目標的實現提供了參考。

關鍵詞：養老保險 全國統籌 推進對策

一、養老保險全國統籌的現實背景

人口老齡化影響社會經濟發展的同時，也為社會保障事業發展帶來新的挑戰。人口年齡結構發生改變，老年人口比重增加，人口撫養比率不斷提高，養老保險基金代際互助壓力增大，要求養老保險制度進一步完善和發展，提高養老保險統籌層次，實現養老保險全國統籌迫在眉睫。養老保險全國統籌是維持養老保險基金收支平衡，確保養老保險制度可持續發展的必然選擇。

此外，由于地區間經濟發展水平不同，不同省市養老保險制度有差異，使得我國地區間養老金待遇差距較大，養老保險基金運行兩極分化現象嚴重。北京、江蘇、廣東等地養老保險基金每年都存在一定結余，而部分省份如黑龍江養老保險基金則出現收不抵支的狀況。同時，不同地區間養老保險制度繳費比例、待遇水平不一致，地區間保險關系轉移接續難，養老保險制度差異不利于勞動力自由流動，在一定程度上也影響了地區之間經濟發展能力和水平。養老保險全國統籌是推進勞動力市場均衡配置，減少地區經濟發展差距，實現區域經濟協調發展的重要舉措。

目前，養老保險全國統籌工作正在有條不紊地進行，小部分省份已經實現了省級統籌的階段性目標，但同時，大多數省份養老保險多為省級調劑金管理，統籌層次仍停留在省級以下水平，并未實現真正意義上的省級統籌，各地區在提高統籌層次過程中尚存在一些阻礙。

二、養老保險全國統籌過程中的阻礙分析

（一）養老保險制度結構碎片化，各地統籌推進步調不一致

在中央出臺養老保險政策后，地方可依據當地情況對政策進行相應調整，導致地區之間養老保險制度設定并不一致，養老保險制度結構在地區間呈現碎片化發展的狀態。基于各地不同的養老保險制度設定，地方在推進養老保險全國統籌過程中，仍然享有一定自由，可依據地方發展特點制定相應統籌方法，造成地區間統籌工作進展情況各不相同。地區間統籌工作進展差距大，影響養老保險制度地區之間的平衡發展，將會影響下一階段統籌工作的開展，進而拖慢養老保險實現全國統籌目標的進度。

（二）區域經濟發展水平不均衡，部分地區統籌積極性不高

目前，我國地區之間經濟發展水平差距較大，由于經濟發展能力不同，養老保險基金運行情況也不盡相同，基金盈余和虧損兩極分化。在推進養老保險全國統籌過程中，地區之間存在一定利益沖突，對提高養老保險統籌層次的認知不一致。各地政府以提高本地區經濟水平作為制度目標，在制定地區發展政策時，同樣優先考慮本地區經濟利益。養老保險全國統籌使得本地基金結余流向其他地區，降低了流出地福利發放的能力，影響其在勞動力市場上占據的優勢地位，與其追求本地區利益發展目標相矛盾。現階段，針對養老保險基金調劑流動的激勵機制缺失，降低了基金結余多的地區推進養老保險全國統籌工作的積極性。

（三）隱性債務與個人賬戶空賬運行并存，轉制成本承擔主體不明確

隱性債務的形成是在由現收現付制度轉變為現收現付與完全積累相結合的過程中逐漸出現的，是養老保險制度改革產生的轉制成本。我國養老金隱性債務規模巨大，依靠養老保險社會統籌部分消化它的過程十分艱難，在制度實行一段時間后，部分地區養老金出現當期收不抵支的情況，產生了養老保險基金缺口。同時，基于社會統籌部分承擔隱性債務能力有限，部分地區挪用個人賬戶基金，造成個人賬戶空賬運行。隱性債務與個人賬戶空賬運營，不僅為養老金支付帶來巨大壓力，同時還給現有養老保險制度造成不利影響。承擔養老保險轉制成本的主體責任尚不明確，對我國現有的養老保險全國統籌的實施形成了阻礙。

三、推進養老保險全國統籌的對策建議

（一）優化頂層設計，建立統一統籌機制

實現養老保險全國統籌是一項長期任務，涉及內容及主體關系復雜。因此，推行養老保險全國統籌機制，必須要全面優化頂層設計，分階段規劃部署養老保險全國統籌工作，破除養老保險制度碎片化阻礙，盡快建立中央層面的養老保險管理制度。在中央層面，建立統一養老保險全國統籌機制，制定養老保險全國統籌方案，對地區統籌標準進行統一規劃，同時設立全國統籌管理機構，對養老保險全國統籌工作過程進行監督管理。在地方層面，由各地區統籌管理機構負責貫徹執行中央下達的政策，確保地區養老保險統籌工作平衡、協調發展，逐步提高養老保險制度統籌層次。

（二）完善政策體系，扶持落后地區經濟發展

實現養老保險全國統籌，協調區域間經濟發展十分關鍵。一方面，政府應當出臺相應經濟政策帶動欠發達地區經濟發展，縮小區域間經濟發展差距，推進養老保險制度發展。通過加大對欠發達地區的財政補貼，均衡地區間養老保險基金差距，在不影響發達地區經濟利益的同時，緩解養老保險基金支付壓力，推動地區間養老保險制度的均衡發展。另一方面，應當盡快完善相應立法，明確利益劃分，避免地方利益發生沖突。制定相應激勵政策，提高經濟發達地區參與全國統籌工作的積極性，促進養老保險基金在全國范圍內的流動，充分發揮養老保險基金再分配功能，提高養老保險基金運行效率，進一步推進養老保險制度建設。同時，應當加強對養老保險制度全國統籌目標的宣傳，提高地方政府和社會成員對全國統籌的認識和了解，引導地區樹立正確的利益觀念和價值立場，以集體利益為重，以實現社會和諧穩定為基本，提高社會成員參與推進養老保險全國統籌工作的積極性和主動性。

（三）落實責任主體，明確隱性債務分擔義務

為防止隱性債務對養老保險全國統籌帶來不利影響，政府有必要明確隱性債務承擔主體，落實主體責任義務，解決歷史遺留的養老保險轉制成本問題。首先，由中央政府承擔有限責任，通過劃撥國有資產等方式對隱性債務進行部分償付，同時，政府發行“認購債券”，由全社會來共同承擔風險。其次，地方政府對本地區隱性債務負責，健全地方政府問責機制。在各統籌層級間找準養老保險基金虧空原因，依據“分類解決、分清責任、統一調度、漸進償還”的原則解決歷史虧空。

此外，為保障養老保險全國統籌過程的順利推進，健全監督管理機制刻不容緩。政府應當盡快健全監督管理機制，落實地方監管責任主體，確保養老保險制度可持續發展。監管機制的建立，一方面，有利于提高養老保險經辦機構運作規范性，加強地方政府政策執行力度，盡早落實養老保險全國統籌的任務目標。另一方面，能夠避免養老保險全國統籌過程中出現腐敗現象，保障社會成員的切實利益，推動養老保險制度健康、可持續運行。

參考文獻

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