我國破產管理人法律制度問題與完善路徑分析

孫艷利

摘要：2007年《企業破產法》確立了破產管理人制度，它對我國破產事務處理發揮了積極的作用。遺憾的是，此項制度在主體的定位、選任規范、責任追究等方面還存在一些缺陷。本文立足破產管理人的理論概念和特征，分析了其在制度上的不足，針對性的提出了相應措施，破產管理人制度的完善，有助于提升破產法體系的完備。對順利推進當前經濟結構優化升級，加強僵尸企業的治理，發揮著重要功能。

關鍵詞：破產管理人? ?破產清算? ?僵尸企業清理

2018年《政府工作報告》中指出：要加快經濟結構優化升級，加大“僵尸企業”破產清算和重整力度，做好職工安置和債務處置。破產法中的破產管理人制度的出現改變了清算組掌管破產事務的歷史，大大提升了破產效率，使我國的破產清算工作朝著更加專業的方向邁進。

一、破產管理人的概念及特征

（一）破產管理人的概念

破產管理人，是指依照破產法規定，在破產重整、破產和解和破產清算程序中負責債務人財產管理和其他事項的機構和個人。[1]

（二）破產管理人的特征

1.獨立性

破產程序啟動后，各項工作繁雜，需要由具有專業資質，并且獨立于各方主體的機構或個人來處理破產管理事務。在破產程序中破產管理人能夠以自己的意愿來行使權利和履行義務，不受法院、行政機關、社會團體和個人的干涉。獨立履行法律規定的職責，勤勉忠誠。一旦未履行相關義務，導致法律問題的發生，需受到法律懲罰，獨立承擔法律責任。

2.中立性

破產管理人應該是一個中立的機構或個人，不受法院、債權人和債務人的干涉。應當以中立于相關當事人的身份參與到破產程序當中，按照法律的規定，勤勉地行使管理職責，以法律為準繩，公平地維護各方利害關系人的利益。

3.專業性

破產事務極其繁瑣、復雜，一般要經歷清算、重組和和解三個程序。對破產管理人的能力提出了較高的要求：既要熟悉國內破產法律的相關規定又要熟悉金融商業交易規則，同時還要具備會計知識和實踐經歷。只有具有超強專業能力的人才能勝任此項工作。

4.有償性

處理破產事務對專業性的要求極高，同時也具有一定的風險性。因此破產管理人的工作不是義務性的，應當體現為有償工作。很多國家在立法時會規定將破產管理人的報酬列入破產費用當中。只有這樣才能充分激發管理人的工作積極性和主動性，推動其順利完成破產管理工作。

二、破產管理人法律制度問題分析

2018年3月最高院發布《全國法院破產審判工作會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》），從管理人隊伍結構、管理人跨地區執業、管理人分級制度等十個方面對管理人制度的完善進行了建議。但目前實踐證明，我國破產管理人制度依然處于完善階段，尚有問題需要進一步解決。

（一）法律地位仍需明確

關于我國破產管理人的法律地位，2007年的《破產企業法》以及現行的司法解釋都缺少明確的規范。管理人有參加訴訟的權利，在《企業破產法》第20條和第25條中有所體現。但是以何種身份參與訴訟，法律并未明確規定。

從法律對破產管理人職責的規定可見，破產管理人可以參與到破產活動的各個環節，需要處理破產債權人、債務人、法院和其他相關主體的法律關系，倘若缺乏清晰的法律地位，就會出現本質不清晰，工作職能界限不明確的后果。破產管理人將不能依據實際工作的需要來履行其職責，無法有效的平衡各方主體利益，無法保持其中立性和獨立性。因此，破產管理人的法律地位對該制度能否高效、穩定的實施起著至關重要的作用。

（二）任職資格需要規范

現行法律規定和2018年最高法院的《會議紀要》對破產管理人的任職資格做出較為詳細的規范，但是依然存在以下問題：

其一，只是對申請入編管理人名冊時需要提交的材料做出了概括性的規定，沒有涉及對社會中介機構實質能力的審查。對執業證書、營業執照、資格證書等材料書面審查屬于形式審查，社會中介機構是否具有勝任破產管理人工作的能力，僅靠形式審查不能夠真實反映實際工作能力。其二，《會議紀要》提出“由人民法院綜合考慮管理人的專業水準、工作經驗、執業操守、工作績效、勤勉程度等因素，合理確定管理人等級，對管理人實行分級管理、定期考評。”[2]實際將人民法院定位為破產管理人的業務主管單位，這種規定有礙于管理人執業的獨立性。

（三）選任制度有待完善

關于破產管理人的選任，2018年最高人民法院發布的《會議紀要》指出：“人民法院要指導編入管理人名冊的中介機構采取適當方式吸收具有專業技術知識、企業經營能力的人員充實到管理人隊伍中來。”對選任的方式也做了相關的建議。筆者認為，《會議紀要》反映出我國的破產管理人選任制度體現為司法主導性的特征。人民法院對破產管理人的管理權高度集中，雖然在現階段對完善管理人制度發揮了一定的積極作用，但從破產管理人的本質特征來看，不利于破產管理人獨立性和中立性的維持。對于人民法院來講，除了承擔基本的審判職能之外還要承擔與破產相關的行政管理工作，會付出較大的制度成本。選任事項全權掌握在法院手中。債權人不能有效的發揮監督作用，法院在行使權力的過程中缺乏有效的監督。

另外，選任方式科學性也有待商榷。通過輪候、抽簽、搖號等隨機方式指定管理人，這種方式雖然操作簡便、公平，爭議少，但缺乏科學性，這種隨機指定的管理人未必是該破產案的最佳人選。

（四）責任追究機制不夠完備

《企業破產法》第 130 條和第 131 條主要規定了破產管理人的民事責任和刑事責任，行政責任和刑事責任的規定相對單薄。在行政責任方面主要表現為單一化。我國法律對破產管理人的行政責任只是規定了罰款，缺乏警告、暫停執業、吊銷營業執照等這樣具有針對性的行政處罰措施。在刑事責任的規定上更是缺乏配套的刑法條文對刑事責任的支持，對實際追究刑事責任帶來一定的困難。

三、破產管理人法律制度路徑之完善分析

（一）確立“債權人財產受托人”的法律地位

關于破產管理人法律地位的認定，大陸法系的代表學說有“代理說”、“職務說”、“破產財團代表說”;英美法系的代表學說是“信托說”。我國理論界也存在“特殊機構說”、“破產企業法定代表人說”、“清算法人機關說”等不同的見解。筆者認為，我國破產管理人的法律地位可以借鑒美國的“信托說”，將其定位為債權人財產的受托人。這樣的定位使得破產財產作為信托財產具備了獨立性，有效避免了各方主體干預破產工作的可能性，破產管理人可以獨立的對破產財產進行管理處分，最大程度的實現債權人的利益。

（二）規范破產管理人的任職資格

目前我國是由人民法院來承擔破產管理人任職資格的審查人和管理人。建議成立專門的管理人協會替代法院的角色，實現行業的高度自治。

要打破現有的形式審查的模式，建立差異性的資格準入標準。對于已經具備專業資格證書的律師、會計師不需要再經過考試，但仍需管理人協會組織專門的培訓，培訓合格后可以被授予破產管理人的任職資格。同時由管理人協會來實施管理人的分級和定期測評，并定期對名冊內的管理人進行動態考核，憑能力上崗。

（三）改變以法院為主導的選任制度

筆者認為破產管理人選任制度，應當堅持以債權人為本位的理念，確立以債權人會議為主導的選任方式。選任的方法，可以參考《會議紀要》中的競爭與隨機相結合的機制。通過競爭，選擇有能力處理案件的破產管理人，但在同等水平的管理人中，可以通過隨機方式產生選任。另外，并非讓法院完全退出選任機制，法院應當充當監督者的角色，發揮公權力監督性，維護社會的整體利益。

（四）構建完備的責任追究機制

可以從行政法和刑法兩方面完善責任追究制度。行政方面的法律責任主要是行政處罰和行政處分。可以依據違法行為的性質和程度，增設警告、暫停執業、吊銷資格證書等行政處罰種類，體現執法處罰的差異性。刑事方面的法律責任，我國現行刑法中，與破產相關的罪名只有“妨害清算罪”與“虛假破產罪”，這兩個罪名的構成主體都是公司和企業，并不能應用于破產管理人。國外一些國家會制定破產行為相對應的專門罪名，在美國，也有專門的法律條文來規范破產行為。建議立法者考慮在刑法中擬定出專門罪名，或者在現行罪名下增加對破產違法行為的描述條款，有針對性的來追究刑事責任，規范破產管理人的執業行為。

注釋：

[1]韓長印：《破產法學》，北京：中國政法出版社，2007年。

[2]《全國法院破產審判工作會議紀要》，中國法院網，2018-03-06。

[3]Stephen Mc John，PERSON OR PROPERTY ON THE LEGAL NATURE OF THE BANKRUPTCY ESTATE，10 Bankr.Dev.J.465.

（作者單位：河北乾翔律師事務所）