美國國家經濟安全審查制度的爭議與對策

黎昭權

【摘要】國家經濟安全審查制度包括外國投資審查權以及進出口審查權兩大部分，是美國為了維護其在全球經濟領域霸權地位所采取的手段之一。當前，美國為了保持其國際經濟的領導地位，逐步擴大國家經濟安全審查的范圍，造成了審查目的異化、審查權力濫用等后果。此外，基于美國在戰后資本主義世界經濟體系中的特殊地位，其國內法存在國際“治外法權”，對其他國家的經濟安全造成了嚴重威脅。我國為了維護國家經濟的安全與穩定，需進一步完善海外投資保障制度，加強對我國投資者的法治保障;完善我國的國家安全審查制度，對美國安全審查形成反制;推動國際治理秩序的變革，促進全球治理模式的完善。

【關鍵詞】 經濟安全審查制度? 外國投資審查制度? 進出口審查制度

【中圖分類號】D996.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.19.012

美國國家經濟審查制度的特點

國家經濟安全審查是國家經濟職權的一種，由于法律制度的差異，各國的經濟審查制度具有差異性。以美國國家安全審查制度為例，其可大致分為外國投資審查以及進出口審查兩大部分。國家建立經濟審查制度的主要目的是維護國家經濟安全，從理論上講，不會對其他國家經濟安全造成威脅。然而，美國基于其全球經濟領導及核心技術壟斷地位，常通過安全審查制度妨礙甚至威脅其他國家的經濟或科學技術的發展。當前，在中美貿易摩擦的背景下，美國通過國家經濟審查制度限制我國企業的在美投資及美國技術的出口，直接威脅了我國科技企業資產安全以及相關產業發展。

對此，我國應制定相關的應對策略，以維護我國經濟安全，防范國家系統性經濟風險的發生。有學者分析了美國的外國投資國家安全審查制度的變遷，及其對我國的影響，提出了相關應對;[1]也有學者通過分析美國或其他國家的外國投資國家安全審查制度，探討各國外國投資國家安全審查制度的共性與差異性，對構建我國外國投資國家安全審查制度，提出了相關建議。[2]然而，相關研究集中于外國投資國家安全審查制度而忽視美國出口審查等相關制度。事實上，由于美國在全球科技領域的領先地位，美國的外國投資及進出口的安全審查均會對我國經濟造成不可忽視的影響。因此，我國應從整體上對國家經濟安全審查權進行探討，分析美國外國投資審查以及進出口審查對我國經濟造成的沖擊，并探討我國的應對策略。

美國國家經濟審查制度的實質與爭議

美國國家安全審查制度的實質。美國的國家安全審查制度由《1974年貿易法案》等系列法律共同構成。從立法學角度看，要完善國家安全審查立法需先厘清國家安全等相關概念，以保障法律實施過程中的可預測性。然而，美國相關立法中對國家安全等概念都采取了原則性的表述，并未進行明確界定，可見，美國的安全審查立法并不具有“可預測性”。

事實上，美國國家安全審查立法不對國家安全作明確定義的目的是增強審查標準的模糊性，其可以借助審查限制外國投資或產業出口以保護美國的本土企業，國家安全審查也因此成為美國單邊實施投資保護主義的完美借口。換言之，美國希望通過國家安全審查制度，打擊國際競爭對手，以保護國內相關產業的優勢。

美國霸權下的“長臂管轄”與國際約束失靈。美國的國內法之所以會對其他國家，甚至整個國際社會有影響，是由于美國國際經濟的領導地位以及美元的國際貨幣地位，有學者使用“長臂管轄”一語來形容這一狀況。從法理上看，美國對外國的“長臂管轄”效力主要基于“效果原則”。[3]根據該原則凡是涉及美國利益的事項，美國的司法和行政機構都有管轄權，而在經濟全球化的現今，美國作為全球經濟秩序的核心，國際間的貿易或多或少都會涉及美國的相關利益。當前，只要美國認為某團體行為可能影響到其國家利益，美國法院或其他行政機構可無視現有國際規則主張“效果原則”獲得“管轄權”甚至“制裁權”。毫無疑問，“效果原則”成為美國司法權與行政權對外擴張的理由，原本僅適用于國內個人或組織的國內法，通過經濟管制或限制、禁止交易等手段，成為其打壓外國企業的發展空間甚至威脅其他國家的經濟安全的借口。

此外，基于美國在全球經濟的霸權主導地位，國際貨幣基金組織等重要國際組織成為美國全球治理的工具，現有的國際制度難以有效約束美國的“長臂管轄”行為。以國際貨幣基金組織為例，現有的機制存在投票權分配不均、基金組織的表決方式非民主化、決策過程缺乏有效的監督等問題：美國對國際貨幣基金組織的決策具有主導權。有學者評價該機制是一種集中的、秘密的、并且嚴重缺乏發展中國家話語權的不公平機制。[4]由此，基于美國對國際性重要組織的實際控制權，主要的國際機構都不能有效約束美國的“治外法權”，世界上大多數國家的權益難以得到保障。

美國國家經濟安全審查的立法趨勢及對我國的影響

隨著我國經濟與科技實力的發展，中美之間的差距不斷縮小，美國亦針對我國對其安全審查立法作了修改。美國相關法律的修改將對我國對美投資和相關產業發展造成不可忽視的影響。

美國國家經濟安全審查的立法趨勢。作為國家實現特定目標的手段，美國國家經濟安全審查權除了維護其經濟安全與穩定的常規義務外，還具有維護其國際霸權地位的價值追求。美國為能通過行使相關權力既而獲得與其他國家談判的優勢地位，甚至通過相關法律制度打壓其他國際競爭者。我們可以從美國國家安全法的立法歷程觀察到，美國長期不斷擴大其在外資投資以及技術出口等方面的安全審核范圍。

例如，美國2007年發布的《外國投資與國家安全法》明確了實踐中凡是影響美國國防生產、國內就業、軍事設施和物質、關鍵基礎設施、關鍵技術及其世界領先地位或者外國人、外國政府控制的交易都有可能涉及國家安全，均會受到美國國家經濟安全審查制度的約束?？梢?，美國原經濟安全審查的范圍已很廣泛。但2008年新修訂的美國《外國投資風險審查現代化法》，進一步擴大了其安全審查范圍，對于特定類型的投資，只要不是“非被動性投資”，就要受美國外國投資委員會對外國投資的國家安全審查。