法治的跬步

黃鳴鶴

去年年底召開的十三屆全國人大常委會第七次會議上，全國人大常委會法工委提交的關于2018年備案審查工作情況的報告指出:“通過調研論證，各有關方面對收容教育制度已經形成共識，啟動廢止工作的時機已經成熟。為了深入貫徹全面依法治國精神，我們建議有關方面適時提出相關議案，廢止收容教育制度。”這一信號意味著，過去十幾年中充滿爭議、頗受詬病的收容教育制度，在可期待的時間內即將落幕。

收容教育制度可預期的未來命運，不禁令人想起已經退出歷史舞臺的另兩項舊制度：“收容遣送”和“勞動教養”。2003年，大學畢業生孫志剛在廣州街頭行走時，僅因沒有辦理暫居證及隨身攜帶身份證，即被視為“三無人員”而遭收容，最終在收容人員救治站被野蠻毆打身亡。“孫志剛事件”所引發的輿情，激起了全社會對收容遣送制度的質疑浪潮并直接導致該制度被廢止。同樣，曾經實施了五十多年的勞動教養制度，也因弊端叢生而飽受批評，全國人大常委會于2018年年底通過相關決定，宣告廢止該制度。

“收容遣送”“勞動教養”和“收容教育”三項制度之所以頗受非議，根本原因就在于，這三項制度未經法院判決宣告，即可對公民采取長達數月甚至數年的限制人身自由的強制措施，違反了憲法等上位法的相關規定。現行憲法第三十七條明確規定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。”2000年3月出臺的立法法也明確規定：“對于公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰，只能制定法律。”2012年起實施的行政強制法則進一步細化規定：“行政強制措施由法律設定。”正是由于與上位法相沖突，在“收容遣送”“勞動教養”兩項制度被廢止后，收容教育制度的合憲性問題，也引起了廣泛的討論與批評。

收容教育制度設置于國務院1993年發布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，其具體定義是“對賣淫、嫖娼人員集中進行法制教育和道德教育、組織參加生產勞動以及進行性病檢查、治療的行政強制教育措施”，并規定“收容教育期限為六個月至二年”。從這些規定看，國務院的行政法規，設置了事實上的限制人身自由的強制措施，這顯然有違立法法、行政強制法等法律的規定。因而收容教育制度與上位法具體規范間存在的沖突，始終是社會質疑的焦點，包括諸多法學專家、人大代表、政協委員及普通公民在內，要求對其進行合憲性審查的呼聲不斷高漲。

事實上，“收容教育”“收容遣送”與“勞動教養”三項制度除抵觸上位法、越權限制公民人身自由外，也對司法制度的具體運行造成了困擾。以已經廢止的勞動教養制度為例，筆者早年在基層法院刑庭工作期間，就常常遭遇奇葩現象，一些老扒手被公安機關抓獲后，在供述時往往故意增加自己的盜竊數額，以便達到刑事起訴線，寧愿到法院接受刑事審判，也不愿意被勞動教養。原因就在于，對于小數額盜竊罪，適用刑事訴訟程序追究刑責，一般判處拘役或幾個月有期徒刑，且享有上訴、減刑、假釋等程序權利，而勞動教養限制人身自由的時間跨度從幾個月到最長四年，僅行政審批程序進行，且所享有的救濟途徑及權利很少。可以說，無論是“收容遣送”“勞動教養”還是“收容教育”，在制度銜接層面上都存在著嚴重的不合理，有損國家法制的統一性和均衡性。因而將這些制度畫上句號，不僅有利于保護公民權利，也是維護國家法制、實現法治正義的必然要求。

羅馬城不可能在一夜中建成，中國法治也是。縱觀近代世界法治發展史，公平正義法治價值之確立、公民權利之平等保護，也是一個跬步漸進的過程。從這個意義而言，收容教育制度的有望廢止，既是推進合憲性審查的重要一步，也是法治進步的必經過程。說到底，中國法治之路，宜反求諸己，初心不忘，步履不輟，日積跬步，終至千里，法治可期。