民主黨派專項民主監督工作研究

方 炎 程 懇

中共中央部署的脫貧攻堅專項民主監督工作是一個有力舉措，是民主監督工作的一項重大突破，對民主黨派提升民主監督能力和加強自身建設具有重要意義。

民主監督是民主黨派一項基本職能，中國共產黨歷來高度重視民主黨派的民主監督。改革開放以來，民主黨派主要采取向“一府兩院”派出特約監督檢查員的方式開展民主監督工作。然而長期以來民主監督工作推進力度不夠，一直被認為是民主黨派履行職能的“短板”。為加強民主黨派的民主監督工作，2016年6月以來，受中共中央委托，各民主黨派中央對口8個脫貧攻堅任務重的中西部省區，開展脫貧攻堅專項民主監督工作。

一、民主黨派專項民主監督工作實踐

專項民主監督，是指民主黨派受中共黨委委托，對某項重大政策實施或重大事項進行專項監督。《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》（以下簡稱《統戰工作條例》）明確了民主監督的10種主要形式，其中包括“受黨委委托就有關重大問題進行專項監督”，這是中共十八大以來，民主監督形式的一項創新。

中共十八大以來，脫貧攻堅是中共中央全面建成小康社會的重大戰略部署，在動員組織全社會共同參與、合力推進脫貧攻堅的進程中，中共中央重視發揮中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度優勢，作出了各民主黨派參與脫貧攻堅的重大決策。習近平總書記代表中共中央向各民主黨派提出明確要求：開展脫貧攻堅的專項民主監督工作，深入貧困地區進行調查研究，通過意見批評建議等方式，對脫貧攻堅落實情況進行監督，為打贏脫貧攻堅戰作出貢獻。

根據中共中央部署，2016年6月，中共中央統戰部、國務院扶貧辦制定下發《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，對民主黨派開展脫貧攻堅民主監督的對口省份、監督內容、監督形式等作出了更為明確的規定。并聯合舉辦了各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作啟動會暨培訓會，正式啟動脫貧攻堅專項民主監督工作。

在監督形式上，由各民主黨派中央分別對口8個全國貧困人口多、貧困發生率高的中西部省區；在監督內容上，聚焦脫貧攻堅政策舉措落實的六方面重要內容，包括貧困人口精準識別情況、貧困人口精準脫貧情況、貧困縣摘帽情況、落實脫貧攻堅責任制情況、重大政策措施執行情況和扶貧資金項目管理使用情況。

各民主黨派中央接到開展脫貧攻堅專項民主監督的任務后，首先進行政治動員。九三學社中央主席武維華強調，開展脫貧攻堅民主監督，是中共中央交給各民主黨派的一項重要政治任務，也是各民主黨派履行民主監督職能、豐富民主監督形式的重要實踐探索。

各民主黨派中央都成立了由主席任組長、副主席參加的脫貧攻堅專項民主監督領導小組，并由分管副主席牽頭成立工作小組。根據脫貧攻堅所涉及的領域，動員和整合黨派內部專家資源，組成了各類監督專家組和顧問組。各民主黨派中央組織由主席、副主席牽頭的專項民主監督專家組，赴有關省區的深度貧困縣，開展民主監督工作。一是進村入戶，開展抽樣調查；二是專家組開展專題調研活動，對脫貧攻堅工作進行專項評估；三是整理匯總形成意見建議，以協商座談會議的方式向貧困縣有關領導反饋，并與省級領導交流座談；四是形成調研報告通過“直通車”等形式報送中共中央、國務院。

在履行民主監督職能的同時，各民主黨派中央還積極推動監督與幫扶相結合。一方面，民主黨派的專項監督本身即是為了推進當地的脫貧攻堅工作；另一方面，各民主黨派還想方設法對當地脫貧攻堅進行實際的幫扶。

二、專項民主監督工作有效促進了民主黨派自身建設

由于長期以來，民主黨派的民主監督工作一直是履職的薄弱環節，這次由中共中央部署的脫貧攻堅專項民主監督工作是一個有力舉措，是民主監督工作的一項重大突破，對民主黨派提升民主監督能力和加強自身建設具有重要意義。

從政治的高度把握專項民主監督的性質定位。各民主黨派中央都從中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的高度認識脫貧攻堅專項民主監督工作。作為中共中央交給各民主黨派的一項重要的政治任務，既是中共中央推進脫貧攻堅戰略部署的一個有力舉措，也是民主監督工作的一項重大突破，是各民主黨派履行民主監督職能、豐富民主監督形式的重要實踐探索。專項民主監督工作是以《統戰工作條例》為依據、以民主黨派組織為載體、以批評和建議為主要形式進行的一種“協商式監督”，是推進協商民主發展的探索和實踐。開展脫貧攻堅民主監督工作使各民主黨派真正深入了解參與國家某項重大決策的實施過程，自發地做中共“坦誠相見、知無不言”的摯友和“道義相砥、過失相規”的諍友。

在組織動員方面提升了組織體系的運行效率。在任何一個組織中，動員能力是衡量其凝聚力、向心力的重要指標，也是實現其目標與價值的重要保障。通過專項民主監督工作，民主黨派的組織動員能力得到較大提升。

各民主黨派中央接到開展脫貧攻堅專項民主監督的任務后，根據任務的復雜程度和完成難度，通過自上而下的組織體系，對黨派組織內部進行動員部署，整合各類資源，以便完成專項民主監督任務。在此過程中，各黨派都開展了以下幾方面工作：一是進行政治動員，凝聚黨派共識。各黨派中央主席都強調了脫貧攻堅專項民主監督具有重大的政治意義和現實意義。二是成立專門工作機構，進行組織協調。包括成立由黨派中央主席任組長的領導小組和分管副主席任組長的工作小組。三是進行資源動員和整合。根據民主監督任務要求以及自身所聯系界別的特色，各民主黨派成立了各類專家組，以此為監督活動的展開提供人才保障。四是人才隊伍建設。各民主黨派在開展脫貧攻堅民主監督工作過程中總結摸索出經驗，建立了較為專業的隊伍，為下一步專項民主監督打下了基礎。

在此過程中提高了民主黨派組織體系的運行效率，使各民主黨派增強了凝聚力和感召力，政令上通下達，提高了組織動員和處理復雜問題的能力，改進了工作作風，發現鍛煉了一批黨派成員人才，使得黨派成員、黨派機關干部了解國情，更接地氣。各級黨派組織的參與度和覆蓋率也有不同程度的提升。

形成了協調順暢的工作機制。協調順暢的工作機制是推進工作的基礎保障。各民主黨派中央切實加強對專項民主監督工作的組織領導，成立工作機構，明確主責部門，制定制度規范，全面建立與相關部委、對口省區的協調對接機制。

各黨派中央在明確主責部門過程中，考慮到專項民主監督工作是監督與幫扶相結合的特點，大多是由社會服務部門作為主責部門，例如民革中央、民建中央、九三學社中央和致公黨中央都是由社會服務部作為專項民主監督工作的主責部門，農工黨中央成立了一個專門辦公室，負責人是研究室主任。

在制度規范上，各黨派中央在中央統戰部的協調指導下，制定了開展脫貧攻堅民主監督工作實施方案和工作細則，明確了脫貧攻堅專項民主監督工作的指導思想、工作形式和工作機制。在對接機制上，根據中央統戰部和國務院扶貧辦制定下發《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，各對口省區也制定了對接民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作協調運作機制的相關文件，建立了工作對接協調機制。在實際運行中，形成了三個層面的溝通聯絡機制。一是由黨派中央主席牽頭成立領導小組，與省委主要領導和中央部委領導建立聯系溝通機制。二是黨派中央分管副主席牽頭成立工作小組，在國家部委方面加強與國務院扶貧辦、衛計委、民政部、財政部、環保部、林業局等部委相關司局的溝通聯絡，同時黨派中央分管副主席與對口省區分管扶貧的副省長建立溝通聯絡機制。三是黨派中央的牽頭部門，如社會服務部或專項民主監督辦公室與對口省區分管副秘書長及扶貧辦負責人建立溝通聯絡機制。此外，還建立了脫貧攻堅工作進展情況材料報送機制、相關信息通報機制、以及意見建議反饋機制。

完善了專項民主監督的工作流程。通過脫貧攻堅專項民主監督工作，民主黨派在專項民主監督方面已經形成了一整套的工作流程，具體包括：政治動員、建立領導小組和工作小組、建立溝通聯絡機制、動員和整合專家資源、制定工作方案和細則、編制工作手冊和調查表格、組成由黨派領導和專家組成的調查組、深入基層開展抽樣調查和實地考察、專家組開展專題調查與評估、研究討論形成意見建議、召開協商座談會提出意見建立、督促問題整改落實等幾個步驟。

除了民主黨派內部的幾個步驟外，完整的工作流程還包括：重大政策和重大事項的選定（如確定脫貧攻堅），委托與授權，中共統戰部門與相關主管部門（如國務院扶貧辦）聯合制定文件，監督對象建立對接機制（如對口省區制定了對接民主黨派專項民主監督相關文件），各級領導聽取專項民主監督意見建議等。內部和外部兩方面的工作步驟構成了民主黨派專項民主監督的完整工作流程。

三、專項民主監督的理論分析

理論界普遍認為，民主黨派對權力監督制約，既不是法律監督，也不是行政監督和一般的社會監督，而是在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架下，通過協商民主的渠道和方式提出意見、批評和建議，以此對黨和國家權力運行進行監督制約。它是一種高層次、有組織、廣泛性的非權力性監督。對民主黨派專項民主監督的意義，理論界普遍認為，它在鞏固和加強黨的領導，提高黨的執政能力，發展我國新型政黨制度，完善我國監督制約體系，推進社會主義政治文明建設等方面具有不可替代的重要作用。

專項民主監督的特征。專項民主監督的“專項”，具有以下幾個特征：一是主題或內容明確，針對重大政策或重大事項，一事一監督，監督事項的確定是經中共黨委與民主黨派進行協商，并由中共黨委委托監督。二是民主監督的任務具有臨時性。如果某項政策實施完成或某一事項得到解決，或者是中共黨委結束委托，則專項民主監督工作自然結束。三是專項民主監督具有完整的工作流程，包括外部的“委托—授權”，民主黨派組織內部從接到委托啟動政治動員，到提出監督意見建議督促整改的一整套工作流程。民主黨派是政治組織，民主監督是政治監督，要按照政治組織的制度規范開展一系列監督活動。四是監督的績效是顯性的。由于監督主題明確，任務明確，工作流程規范，針對性強，因此專項民主監督的效果是可確認、可鑒定、可測量的。

專項民主監督的性質。根據《統戰工作條例》，民主監督是對執政黨重大政策實施過程的監督，是通過提出意見、批評、建議的方式對執政黨進行的政治監督。條例中第十四條第六款，內容即為“受黨委委托就有關重大問題進行專項監督”。

專項民主監督是以《統戰工作條例》為依據，以民主黨派組織為載體、以批評和建議為主要形式進行的一種“協商式監督”，是非權力性監督，這既是多黨合作制度框架下民主監督的性質定位所在，也是其區別于人大監督、司法監督、行政監督、輿論監督等監督形式的特色所在。民主監督不同于有法律授權的權力監督，本質是非權力性監督和非強制性監督。從行政法的角度，強制性監督主要是享有監督權的主體通過黨紀、政紀處分、人事任免等方式，對被監督對象執行不力的職權行為實施監督，帶有強烈的行政強制性或命令性，性質上屬于“剛性監督”。而民主監督只能通過提出意見、建議和批評的方式實現其功能，本質上是一種非強制性監督、“柔性監督”。

監督的授權。脫貧攻堅專項民主監督工作是習近平總書記在2015年11月中央扶貧開發工作會議上提出的。2016年6月，中共中央統戰部與國務院扶貧開發領導小組聯合下發《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，至此，中共中央與各民主黨派中央之間關于開展脫貧攻堅專項民主監督的“委托—受托”關系正式確立，監督者與被監督者之間的“監督—接受監督”的關系也正式建立，這是一個監督授權的完整過程。

專項民主監督主題的選擇，既可以由中共中央指定，也可以由民主黨派與中共中央協商確定，這對于今后開展專項民主監督工作具有重要的指導意義。

監督的功能。各民主黨派開展的脫貧攻堅民主監督作為一項專項監督，其實質是對執政黨執行的重大公共政策進行監督。監督的功能，是為了提高公共政策運行的質量和效益，有效推動執政黨和政府發現問題、科學施策、科學決策。

專業化監督。民主黨派在專項民主監督實施過程中，主要依靠各領域專家對扶貧資金管理、產業項目安排、產業政策制定、教育、醫療衛生等方面提出科學合理、操作性強的意見和建議。民主黨派的專家資源是開展監督工作的人才保障。今后的專項民主監督工作，應集中在民主黨派專家資源豐富的領域，比如醫療衛生體制改革、教育體制改革等。聚焦這些專業性強的政策領域，有利于民主黨派更好開展專項民主監督。

民主監督與社會服務相結合。自開展脫貧攻堅工作以來，地方黨政部門接受了各類審計、監督。在各類監督中，地方黨政部門普遍對民主黨派的民主監督工作持歡迎態度，在監督工作結束后，許多地方政府又回訪民主黨派中央，希望借助民主黨派的力量，提升科技水平，促進地區經濟發展。民主黨派中央也動員黨派資源，捐款捐物，或是安排各類專家，開展社會服務工作，支持貧困地區的經濟社會發展，這種民主監督與社會服務相結合的形式、監督者支持監督對象的做法，是民主黨派民主監督特有的優勢，也是多黨合作制發展的一個方向。

四、專項民主監督當前存在的問題

監督對象指向不明。民主黨派專家組赴有關省區貧困縣開展民主監督工作時，無論是問卷調查，還是座談交流，都是針對政府的工作。民主黨派在參政議政工作中也習慣于向政府部門提出意見和建議，因此在民主監督的對象上，許多人認為是指向地方政府及相關部門，這里存在一定的認識誤區，導致監督對象指向不明的問題。

民主黨派的民主監督，是在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架下開展的，其監督對象首先應指向執政黨。在脫貧攻堅民主監督實施過程中，主要應是指向省級和貧困縣一級的黨委，通過批評、意見和建議的方式與地方黨委協商，由此影響地方政府的施政行為。

在民主黨派中央層面所撰寫的報告以及建言專報，也應指向黨的領導機構，或是在政協平臺上進行政黨之間的協商。無論在法理或政策上都應明確規定，以此推動多黨合作制度的發展。

民主監督與參政議政工作區別不清。由于民主黨派專家都有長期從事參政議政的經驗，因此在開展脫貧攻堅專項民主監督工作的初期，很多專家習慣于提出參政議政建議，希望地方政府在某些方面加以改進和提高。這些建議往往提高標準，使地方黨政部門難以落實民主黨派監督組提出的整改要求。發現這個問題后，各黨派中央都要求專家嚴格按照“兩不愁、三保障”要求，既不能降低標準，也不能擅自拔高標準，要明確民主監督與參政議政的工作的區別，依據標準開展民主監督工作。

監督報告是“監督體”而非“提案體”。由于對民主監督與參政議政工作區別不清，導致在撰寫監督報告時，許多報告的體例類似于參政議政的政協提案，“情況—問題—建議”，這種參政議政的報告體例不適用于民主監督工作。民主監督的工作報告應該是專門的“監督體”，“政策要求及規定的標準—根據政策制定的方案及開展的工作—工作實效及群眾滿意度—制定的方案及方案落實工作中存在的問題—監督結論及進一步改進建議”。民主黨派應該用民主監督的工作思維指導民主監督工作，而不是停留在參政議政的思維，形成的監督報告應該是“監督體”而不是“提案體”。

監督報告應在一定范圍內進行信息公開。脫貧攻堅專項民主監督工作是中共中央委托民主黨派開展的一項政治性監督工作，是向全社會公開的工作。民主黨派形成的監督結論、監督建議及相關的報告，既要在多黨合作制度框架下進行內部的民主協商，也應將監督報告向全社會公開；既要公布各省區脫貧攻堅工作的監督報告，也應公開向中共中央提出的脫貧攻堅監督報告，這樣才能更有力地推進民主監督工作，也有利于向全社會宣傳黨和政府在脫貧攻堅工作上制定的政策及政策執行和落實情況。批評和建議角度的信息公開更有利于全社會關注脫貧攻堅工作。監督報告的信息公開也是新型政黨制度的體現，將推動中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度進一步發展和完善。

對民主黨派的自身建設提出了諸多挑戰。在民主黨派機關的部門設置上，沒有專門負責民主監督的機構，從事民主監督工作的政府特約監督檢查員是歸口在參政議政部負責，如何確定主責部門是民主黨派需要解決的首要問題。由于民主黨派以往開展的脫貧攻堅工作，包括科技助農、促進地方社會經濟發展等業務都是由社會服務部承擔，因此多數民主黨派中央確定由社會服務部作為脫貧攻堅專項民主監督的主責部門，例如民革中央、民建中央、九三學社中央和致公黨中央。只有農工黨中央成立了專門辦公室，負責人是研究室主任。由此可見，脫貧攻堅專項民主監督工作在部門歸口上，是從脫貧攻堅的角度上去安排，而不是從民主監督的角度上去考慮。

此外，民主黨派的民主監督本領也有待提高。在開展專項民主監督工作中，過于依賴少數專家，大多數民主黨派成員參與較少，沒有把民主監督工作與培養青年優秀人才和后備干部結合起來。認為專項民主監督只是臨時性工作，沒有考慮專項民主監督工作將成為常態化工作，缺乏長期的民主監督能力建設。

五、對策建議

建立健全民主黨派機關民主監督機構。在民主黨派機關建立負責民主監督工作的部門或有關處室，設立民主監督專門委員會，為開展專項民主監督提供人才隊伍保障，同時在資源動員、人才培養、機制建設等方面進一步加強民主監督能力建設。

將民主監督工作與黨派各項工作相結合。應促進專項民主監督工作與黨派思想建設、組織建設、參政議政能力提升結合起來，將民主監督工作視為人才培養平臺，建立健全人才選拔和表彰機制，鼓勵、培養年輕后備干部參與。以脫貧攻堅民主監督為樣本，加強專項民主監督理論研究，為各民主黨派履行民主監督職能打下基礎。以民主監督工作為契機提升參政議政水平，避免“兩張皮”現象，使專項民主監督成為促進黨派自身建設的有力抓手。

進一步明確民主監督的監督對象。以各級中共黨委為主要監督對象，在多黨合作的制度框架下以協商民主的方式對各級中共黨委的重要政策和重大項目進行民主監督，并影響地方政府的施政行為。

進行信息公開。脫貧攻堅專項民主監督工作形成的監督結論、監督建議及相關的報告，既要在多黨合作制度框架下進行內部的民主協商，也應將監督報告向全社會公開，以推動推動中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度進一步發展和完善。

為貧困地區后續發展提供參政議政建議。民主黨派應該在脫貧攻堅民主監督的基礎上，深入調研，提出具有前瞻性的參政議政的建議。尤其是2020年脫貧攻堅取得決定性成果之后，原有的扶貧政策哪些可以改變，哪些還應保留，哪些需要加強，為中共中央、國務院的政策制定提供參考建議。

建立長效機制。在脫貧攻堅專項民主監督取得顯著成效的基礎上，專項民主監督可以成為民主黨派的一項常態性工作。專項民主監督主題的選擇，既可以由中共中央指定，也可以由民主黨派與中共中央協商確定。專項民主監督的主題，應集中在民主黨派專家資源豐富的領域，比如醫療衛生體制改革、教育體制改革等，這些專業性強的政策領域，有利于民主黨派開展專項民主監督。